中国社会科学院大学国家治理现代化与社会组织研究中心致力于采用实证、理论等研究方法，对国家治理体系和治理能力现代化进行理论及实务研究，并对相关理论文章及科研成果进行分享。
2022年11月12日，《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2022）》作为中国社会科学院大学国家治理现代化与社会组织研究中心的重要学术成果在京发布。现将《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2022）》逐篇推送，以飨读者。
专题篇：
社会组织参与乡村振兴的功能定位——以S社会组织参与A村振兴为例
丁辉侠：郑州大学政治与公共管理学院教授，博士生导师，研究领域：基层治理和政府绩效
摘要：社会组织的公益性和专业性决定了其在乡村振兴中可以发挥更大的作用。在参与过程中，社会组织自身的功能定位不仅影响其参与的质量与效果，也决定着其是否可以持续获得参与乡村振兴的机会。本文以S社会组织参与A村振兴为例，分析其从雪中送炭到锦上添花，再到过度参与，最后程序退出的演变过程。本案例的启示在于，在社会组织参与乡村振兴的过程中，可以雪中送炭，也可以锦上添花，但绝对不能过度参与，否则只能黯然退出。社会组织参与乡村振兴的主要功能应定位在政府的补充而不是代替、村干部的助手而不是对手、村民的灭火员而不是点火器。
关键词：社会组织；乡村振兴；基本功能；乡村治理
一 引言
全面推进乡村振兴是我国在农村消除绝对贫困后，根据农业、农村、农民(“三农”)发展的现实需求，在关键历史时期对“三农”工作重心所做出的战略性调整。乡村振兴不仅关系农村发展、农民富裕和农业稳定，也关系共同富裕的质量水平。在这个意义上，乡村振兴不仅是农村和政府部门的事情，更是需要全社会支持和参与的事情。社会组织作为社会治理的重要主体，其所具有的公益性和专业性决定了其在乡村振兴中应该也能够发挥更大的作用。为此，民政部和国家乡村振兴局出台《关于动员引导社会组织参与乡村振兴工作的通知》(民发〔2022〕11号)等文件，在政策层面为社会组织参与乡村振兴提供了广阔的参与空间和施展舞台。在此背景下，社会组织在乡村振兴过程中，是扮演政府部门的重要补充，在关键领域和末梢环节发挥雪中送炭的功能，抑或在政府投入大量资金的领域做锦上添花的事情，还是在雪中送炭的同时，也能做一些锦上添花的工作?不同的功能定位，决定着社会组织在参与社会振兴的过程中，能够给乡村带来什么样的改变，也决定着社会组织能否在乡村振兴中持续地参与。基于这样的思考，本研究以S社会组织参与H省X县A村乡村振兴的实践案例，深入分析社会组织参与乡村振兴的功能定位，并诊断功能错位、缺位、越位所带来的消极影响，以推动社会组织能够在乡村振兴的历史舞台上更好地发挥应有的作用。
二 S社会组织参与A村振兴的背景
A村所在的X县，位于中部H省西北部，具有近千年的历史。虽然X县有著名的5A级风景区和旅游名胜之地，但在其周围山区还有一些村庄因处于大山深处，交通闭塞，水资源缺乏，被划为省级贫困村，这些村庄在脱贫攻坚后期都面临进一步发展的问题。党的十九大报告提出乡村振兴战略后，X县对县域内的乡村情况进行摸底分析，希望在乡村振兴中打造一批示范村，为全面推动县域内的乡村振兴提前做准备。
A村位于X县W乡东北部，该村依山而建，耕地以小块山地为主。与X县其他山村不同的是，A村有着悠长的历史和曾经辉煌的发展经历。据A村祠堂记载，该村建立至今已经有近700年的时间。抗日战争时期还出现了好几个抗日英雄，这也是全村的骄傲。因A村世代以农耕为主，再加上处于山区，看天吃饭，在悠长的历史中始终与贫困相伴。直到20世纪70年代末，A村发现煤矿资源，让A村曾经辉煌一时，新建了大队部、供销社等公共建筑，配建了中小学等教育设施，甚至建起了小礼堂作为村庄开会娱乐之处，成为远近闻名的富裕村。但在进行了十几年的疯狂开采后，到了20世纪90年代中期终至资源枯竭，采矿在带来严重污染的同时，也导致曾经清澈的小河断流、房屋地面下沉等问题，该村在经历短暂的喧嚣浮华后，又回到被贫穷困扰的宁静之中。与大多数村庄一样，20世纪90年代中期之后，年富力强的村民加入城市的农民工队伍，村庄逐渐只剩下“996138”(老人、孩子和妇女)留守部队。而进入21世纪之后，村里连“6138”人员数量也不断减少，村里越来越难以呈现往日的生机和活力。再加上村里没有产业，农业见天收成，贫穷又成为A村的代名词，省级深度贫困村的帽子直到脱贫攻坚后期才得以摘掉。
在A村困扰于摆脱绝对贫困后如何进一步发展的同时，X县正在酝酿一场乡村振兴试点改革。2018年8月，X县提出用文旅一体化引领乡村转型发展的思路，希望发现乡村的美、开发乡村的美，通过乡村的美实现乡村振兴。为此，县委、县政府成立专门办公室，并对县域内的村庄进行调研分析，目的是从中选取第一批乡村振兴试点，打造县域内的乡村文旅经济，以此加快乡村振兴的步伐，提高乡村振兴的质量和乡村发展的可持续性。
在此背景下，A村因其具有悠久的村庄历史、丰厚的村庄文化和现存的村庄建筑而被纳入X县第一批乡村振兴试点村。在选取试点村的同时，X县也在客观上需要村民积极参与乡村振兴，成为乡村治理的真正主人。与中国大多数中西部发展相对落后的村庄一样，A村留守村民和大部分在外务工村民都有很深的故乡情结，也希望自己的村庄变得更漂亮更富有，甚至有些外出务工村民也有回乡创业发展的意愿。遗憾的是，由于没有村庄治理的经验，村民既兴奋于村庄成为县域乡村振兴的试点，又愁于不知如何参与乡村治理。面对这样的困境与需求，X县决定引入社会组织，让在社区营造方面有经验的社会组织来帮政府引导村民参与乡村振兴工作。就这样，经过精心挑选，因S社会组织具有社区营造的良好纪录，X县通过政府购买服务的方式，让其参与到A村的振兴之中。
三 S社会组织参与A村振兴的过程演变
S社会组织是一个在社区营造方面具有丰富经验的社会组织，也是X县费了一些周折才请来助力村庄发展的外部主体。本文聚焦于S社会组织参与A村振兴的整个过程，即从签订政府购买服务合同到合同结束的时间段内，根据S社会组织在乡村振兴中的功能呈现，把其参与过程分为雪中送炭、锦上添花、过度参与和程序退出四个阶段。
(一)雪中送炭：A村迎来平易近人的外来主体
在A村被选为X县乡村振兴试点后，该县为其量身定制了乡村发展规划。但在当时，不仅是村民，就连县乡干部也对A村的发展规划抱有怀疑态度。X县的一位科级干部承认：“在提出‘美学经济’之初，干部们担心……在村子里搞美学这么高大上的东西就是个面子工程。”(访谈编号：XG20220114)县组织部的一位领导也坦承：“不少干部担心美学是一阵风，刮一刮就停了，会半途而废。”(访谈编号：XG120220223)当然也有不少村民不相信，一位留守妇女说：“过去这个村又穷又破，村里连个像样的路都没有，大家都希望政府花钱把路修修，好过弄那些花里胡哨的事，都是瞎折腾。”(访谈编号：CZ20220114)
在这种情况下，X县不仅急需让县乡领导干部支持乡村试点工作，也急需让村民认识到乡村振兴是自己的事情，政府所做的一切都是为了乡村更好地发展。在乡村振兴的大背景下，各个地方都在探索可行的乡村振兴道路，相对而言，干部们的工作好做一些，X县面临的最大难题是如何引导村民参与的问题。那由谁来做村民动员工作更为合适呢?靠村委会成员?与中国大部分村庄一样，在村集体经济解体后，村领导班子成员涣散，在村民中的威信下降，领导力和号召力不足。A村还有一个更为突出的问题，村支书和其他村干部年龄偏大，其中村支书的思想跟不上村庄发展的要求，并且出于以往村庄矛盾处理等原因，在村庄还有不少反对者。村庄领导班子其他成员，也出于各种原因，难以胜任村庄动员任务。靠乡里和县里?很显然，县乡政府也难以找出合适的人选来完成村庄的动员工作。主要原因在于县乡干部已经习惯政策宣传工作模式，很难在短时间内与村民打成一片，村民与官员在经济发展过程中已经产生的距离难以让村民在短时间内对县乡干部产生信任。而社会组织参与乡村治理的实践表明，在乡村振兴中，社会组织基于外来者的身份和公益者的角色，也许能弥补政府和村干部在乡村治理方面的不足，有效推动乡村治理现代化。可以说，X县希望在这种情况下S社会组织能在县域乡村振兴中发挥雪中送炭的作用。
签订政府购买服务合同后，2019年年底S社会组织的团队人员开始进驻A村进行实地调研、了解村民需求、梳理村庄资源、挖掘村庄发展潜力。通过调研，S社会组织决定从文化振兴、村民教育和生态环境方面入手，重建村庄文化组织，提高村民参与意识和参与能力，激活村庄内部活力，让村民参与到村庄建设中、共享村庄发展成果。在文化振兴方面，首先，帮助村里重建已解散的秧歌队和当时远近闻名的地方剧团，引导居民定期举办村文艺活动。然后，动员村里有武术教练经历的村民，组建少儿武术队，因为所有人都相信有孩子的地方必定是希望升起的地方。就这样，在社会组织社区营造活动的主动干预下，短时间内村里逐渐恢复曾经的热闹，村民的精神面貌为之一新。在村民教育方面，定期兴办A村大讲堂，不仅有S社会组织成员担任讲师，也会邀请社会各界的专家、技术能手、志愿者等开展主题讲座，通过该大讲堂为不同年龄阶段的村民带来不同的文化洗礼，为儿童带来美术、音乐等知识，开阔其知识视野，增强其对未来的好奇和学习动力；为老年人带来养老知识，为青年分享村庄事务参与经验，让村庄的成年人感受到作为村庄主人的责任与自豪。在生态环境方面，S社会组织把改变村容村貌作为工作的切入点，利用社会组织独有的亲和力和群众工作经验，带领留守村里的老人妇女清理自家门前屋后的垃圾，将村庄整理得井井有条、干净整洁、焕然一新。这时，村民也慢慢接受：如果村庄变得更好，就可以吸引旅游资源，也可以在家门口创业就业了。
在参与村庄治理初期，S社会组织发挥了公益组织进村庄的独特作用，用较短的时间做出了显著的成绩。同时，S社会组织也比较善于处理县乡级政府与村干部的关系，不仅救了政府的急，也缓解了村干部与村民之间的关系，因此得到多方认可。
(二)锦上添花：助力A村抓住乡村振兴的好时机
在A村因S社会组织介入实现村容村貌焕然一新和村民精神文化生活日益丰富的同时，作为X县乡村振兴的试点，A村也迎来了乡村振兴的大好时机。X县根据试点村庄所拥有的历史和现有资源，试图打造不同类型乡村振兴的样板。A村具有近700年发展历史，曾在抗日战争中涌现过抗日英雄，在20世纪七八十年代具有暴富经历，留存不少1949~1990年间所建的村大队部、小礼堂、完全中学和村民院落等建筑，同时村庄出产优质深山特产———小米、柿子、野山药、核桃、杏子、无公害小麦、红薯、玉米、花生、芝麻、黄豆等。再加上该村离X县域著名的旅游景区直线距离在20公里以内，具有承景区溢出客流的地理优势。X县决定以美学经济为切入点，在A村打造乡村美学旅游经济。为此，X县引入社会资本，拟对A村大队部原有的几十间房屋进行改造，建立A村艺术中心，主要展览村庄的历史文化、村情村貌、村庄农产品等；修缮A村供销社，主要展示和销售地方特色产品和A村农产品；新建社区营造中心，内含培训室、多功能室、儿童阅览室、老人活动室、社团活动室等空间，这也是村民活动、交流、聚会、培训及推动社区发展的公共空间。改造村庄在煤矿开采时期建起来的车库，建立村庄餐厅，致力于推广本地食材与有机食品，营造健康与绿色的农家味道。
这一系列的发展规划不仅在实施中需要村民的支持，建成之后更需要村民的积极参与。为此，S社会组织又充分发挥其作用，在把村民动员起来的基础上，通过A村大讲堂和村民平常的各种互动活动和交流，培训引导村民参与村庄的建设与治理。例如，在垃圾治理方面，S社会组织的成员骄傲地说：“我们组织村民成立了环保队，让大家都能充分参与到村里的未来建设中。现在我们的环保队伍不断壮大，村民不断加入，大家都迷上了捡垃圾。”(访谈编号：S20211128)其实大家都清楚，这不是村民迷上了捡垃圾，而是他们对美好生活向往的真实表现。地方戏剧团、秧歌队、环保队和少儿武术队等村庄自组织的成立，不仅增强了村民的合作意识和理念，也激发了乡村振兴的内生动力。A村供销社修缮和村庄餐厅等建起来之后，最急迫的事情是招聘符合条件的服务人员。而此时，不仅A村留守村民对本村发展充满了期待和希望，而且个别外出务工青年也开始回村开饭店创业，他们都以高度的热情参与到村庄发展之中，从而成为乡村振兴的真正主体。
一般而言，对社会组织做锦上添花的事情还是有争议的，反对的意见认为政府更需要社会组织雪中送炭，而赞同的意见是在很多时候政府也需要锦上添花。但S社会组织为助力A村振兴所进行的锦上添花，不仅让社会组织觉得骄傲，也让政府、村干部和村民觉得解决了乡村发展中的重要问题。
(三)过度参与：成绩掩盖不了功能错位的负面影响
正是由于S社会组织的亲民表现和亲民行为，其在村民心中的地位不断上升，甚至有些村民对该组织解决村里和个人困难寄予了过多的期望。正如一位领导所言：“S社会组织毕竟是外来主体，村民对于他们还是有新鲜感的。”(XG220220223)也许正是因为这种新鲜感，一些村民把社会组织负责人当作能量很大的人来看待，并希望其能够解决自家问题。一位在村地方剧团地位比较重要的村民看到村里有了新的发展后，想在村里新划一块宅基地，但A村停止新划宅基地已经好几年了，去找村委，村干部不想得罪他，表示同意，但同时告诉他，因村里现在有发展规划，这事他们做不了主，需要县乡同意。于是，该村民找到S社会组织的负责人，希望其出面协调解决。尽管该负责人在村里工作中一直都比较谨慎，也从来不会对村民有明确的许诺，但可能是出于留住剧团重要人物的考虑，也可能是由于对村里情况不够了解，在一个他认为合适的机会，还是把该村民的问题向县里一位领导进行了反映。该领导不好驳其面子，把任务压给乡镇领导。乡镇领导非常震惊，“如果开了口子，宅基地短缺的问题将更加严重，同时也会降低乡镇领导和村干部的威信，以后在村里的工作更难以开展”(访谈编号：XG20220109)。最后，此事也就不了了之。早有学者警示，社会组织过于强势，不利于村庄的发展。但是S社会组织的负责人并没有意识到自己在这方面所存在的问题，后来又接二连三地为村民的事，找村里或县乡进行协调。不可否认，该负责人的出发点是帮助村民解决问题，并且这些问题在其看来是能够得到妥善解决的，但是乡村和县乡治理自有一套逻辑，而打破这种逻辑，可能会增加治理方面的困难。
因此，S社会组织负责人的这些做法，激怒了村干部，也惹火了乡镇干部和在村里负责乡村建设的县领导。原因很简单，在A村改造建设中，他们都付出了时间和精力，投入了感情，也逐渐得到村民的认可和支持。在谈到对该村工作的投入时，该乡的一名领导动情地介绍，为了让原来以各种理由居住在大队部房屋的村民搬出大队部，“我包了5个最难说话的钉子户。张XX最难以接近……隔壁村的村委委员老王是他亲戚，我就喊着老王一起和她丈夫吃饭喝酒……慢慢地关系熟络了，就向他丈夫说起搬迁的事情，想想那时真是用自己的情怀在工作……现在我们都成了朋友，每次遇见都拉着我去他家吃饭”(访谈编号：XG20220114)。为A村发展付出感情的又何止这一位领导，他也透露一个让他自己现在想起都不知道为何有那么大动力完成的事情，当时一家村民把大队部当作养猪场，共有三十多头猪，村里一直做工作让其搬出去都不见成效，在村里为其建了新养猪场后该村民仍然坚持不搬，村里特别是乡里领导经常去其家里做工作，晓之以理，动之以情，终于在一天夜里该村民打电话，说是要搬走，但他自己赶不了那么多猪，需要干部们去帮忙。“我永远忘不了那个晚上，晚上十一点多，书记、乡长等五六个乡干部赶着几十头几百斤重的猪去养殖场，猪还不听话，走得慢，我们几个人在后面一直挥着树枝赶。那个画面终生难忘，好在最后我们把事情都解决了”(访谈编号：XG20220114)。这些干部们的付出，村民们都看在眼里，村民们也知道他们这样做都是为了村里的发展，因此村民们对政府干部也有了更多的了解，对他们的工作也逐渐从看热闹转向支持和参与。
而S社会组织负责人的做法，在不经意间把乡镇领导和村干部推向了村民的对立面，影响了他们在村里的威信，增加了他们在村里工作的难度，也正因如此，乡镇领导和在村里负责乡村建设的县领导都对S社会组织的态度从支持转向排斥。
(四)程序退出：合同到期后难以续约
虽然县乡村三级干部对S社会组织的态度发生了转变，但由于还在政府购买服务合同有效期内，他们也无可奈何。2022年3月，X县与S社会组织的政府购买服务合同到期，借此机会，县乡干部以A村居民参与积极性已经调动起来，并且以S社会组织引导重建和新建的村民组织也都走入正轨，不需要外部助力也能够运转起来为由，没有再续签合同。就这样，S社会组织体面地退出了A村振兴过程。实际上，S社会组织也如期完成了政府购买服务合同的目标任务。并且，到目前为止县乡干部依然认为该社会组织在挖掘村庄资源和引导村民参与方面所做的工作非常重要。只是，该社会组织一直没有明白因其职能越位导致的过度参与也是其退出的重要原因之一。
四 案例启示：社会组织在乡村振兴中的功能定位
在乡村治理实践中，特别是在脱贫攻坚时期，各类社会组织利用自身的专业优势和社会影响力，积极参与乡村发展工作，通过推动成立农民专业合作社、开展对口帮扶服务、培养农村实用人才、助力农民共享产业链增值收益、推广绿色生产生活和消费理念、推动互助养老/互助救济/互助合作等形式，在政府无暇顾及和做不好的领域发挥了社会主体的重要补充作用，展现了社会组织在参与乡村治理方面的优势与潜力。社会组织参与乡村振兴，不仅体现了其自身责任，也体现了其服务国家、服务社会、服务群众的重要价值。在巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的进程中，社会组织必将发挥更大的作用、创造出更大的价值。S社会组织参与A村振兴的实践过程及其退出原因具有重要的启示作用，即无论在参与的哪个阶段，都要准确定位功能，无论功能越位、缺位或错位，都会影响其参与的效果，当然也会影响社会组织自身的发展。
(一)政府的补充而不是替代
在村庄治理中，大部分社会组织正式参与村庄治理都是以政府购买服务承接者的身份出现的。《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》(财综〔2016〕54号)明确指出：“引导社会组织专业化发展，促进提供公共服务能力持续提升，发挥社会组织的独特优势，优化公共服务供给，有效满足人民群众日益增长的公共服务需求。”这表明，政府购买社会组织公共服务的目的是发挥其专业优势，为特定主体提供特定的公共服务。但这并不表明，社会组织可以替代政府，归根结底公共服务是政府的责任，政府通过购买服务的形式让社会组织参与公共服务的目的在于政府希望社会组织成为政府的重要补充而不是替代。乡村振兴是一个特殊的领域，从社会组织参与角度来看，其特殊性主要体现在村庄治理的参与主体方面。在乡村振兴中，县域政府起着至关重要的作用，乡镇政府更是推动实施乡村振兴战略的中坚力量。在中国经济快速发展过程中，村民与政府干部之间的关系逐渐疏远，在精准扶贫中，干部下乡的实践再次激活群众路线，而乡村振兴是重塑县域内政民关系的最佳时机。因此，政府在乡村振兴中引入社会组织参与，除了让社会组织提供村庄所需要的公共服务外，也希望社会组织作为政府的重要补充，能够推动政府与村民之间关系更加融洽而不是把逐渐改善的关系疏远化。而一旦社会组织试图替代政府，哪怕是乡镇政府的功能，也会引发政府的高度警觉。
(二)村干部的助手而不是对手
在精准扶贫之前，大部分村干部在村庄中的地位有些尴尬，既没有20世纪村干部的威望，也不能投入全部精力致力于乡村管理。精准扶贫期间，不少村庄进行了村干部调整，吸纳年轻人进入村委员。虽然村干部年龄结构有所改善，但是村干部在村庄的威信与影响力远不如20世纪80年代以前。乡村振兴毕竟是村庄主体的事情，发展的持续动力在村庄内部，因此政府希望村干部能够承担起发展领头羊的责任，并通过各种方式激励村干部积极致力于乡村治理。因此，无论是从政府角度还是从村干部角度，都希望作为外来主体的社会组织能够成为村干部的助手，共同推动乡村的发展。而一旦社会组织试图超越村干部的职能，增加村干部在乡村工作的难度，不仅会影响村干部的威信、阻碍村庄发展，也会干扰县域乡村振兴计划。因此，社会组织从村干部的助手转为对手，就是社会组织即将退出参与乡村振兴过程的强烈信号。
(三)村民的灭火员而不是点燃器
社会组织发挥专业优势、提供专业服务是其参与乡村振兴的最重要任务。因此，社会组织融入乡村振兴过程并发挥相应的助推作用，是其在乡村振兴中发挥应有作用的关键，但这并不意味着提供服务是社会组织参与乡村振兴的唯一责任。政府通过购买服务的方式让社会组织参与到乡村振兴过程中来，也希望其介入能够提高村民的幸福感和满意度。当然，政府也希望社会组织在参与乡村振兴的过程中，能够站在政府、村干部、村民三类主体角度，助力构建和谐的政府与村民、村干部与村民以及政府与村干部关系，共同致力乡村振兴的伟大目标。如果社会组织不能准确定位其参与职能，在参与过程中不能在三者之间充当协调者的角色，在村民与村干部或政府之间有矛盾冲突或者面对村庄居民的不当利益诉求时，不能充当灭火员的角色，而是起到了矛盾点燃器的作用，无疑会让其在参与乡村振兴过程中陷入被动局面。不管其出发点如何单纯，其为政府和村干部带来的都是负面影响，并且这种影响在短期内无法消除。结果是增加了乡村治理的成本，在这种情况下，其所犯的错误很难得到原谅，退出参与是必然的结果。
