中国社会科学院大学管理学院蒋敏娟副教授进行的《数字政府：概念界说、价值蕴含与治理框架——基于西方国家的文献与经验》研究，研究成果于《当代世界与社会主义》发表。
期刊简介
《当代世界与社会主义》——全国中文核心期刊、中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊、中国人文社会科学核心期刊、中国期刊方阵双效期刊。
《当代世界与社会主义》2020年第3期目录
作者简介
蒋敏娟：中国社会科学院大学管理学院副教授。研究方向：合作治理，公共政策，政府改革与创新。
黄璜：北京大学政府管理学院副教授，北京大学政府管理学院副院长，北京大学公共政策研究中心主任，公共治理研究所副所长。
阅读原文
数字政府：概念界说、价值蕴含与治理框架——基于西方国家的文献与经验
摘要：“数字政府”建设正在如火如荼地展开，理论研究亟待创新。在数字政府建设方面，发达国家作为先行者所积累的知识与经验值得借鉴。作为一种新的治理模式，发达国家在数字政府建设过程中逐步实现治理方式的数字化、智能化，保障治理过程开放、透明、高效；其中蕴含三大核心价值，即开放、整体主义和以公民为中心；其治理框架则可以分解为五个方面，即战略规划、组织体系、能力与责任、技术平台以及安全与隐私。
关键词：数字政府；电子政务；政府治理；数字中国
随着信息技术的发展，大数据、云计算、物联网和人工智能技术相继出现，数字时代已经到来。英国政治学家帕特里克·邓利维( Patrick Dunleavy)指出，新公共管理的改革浪潮已经逐步退出历史舞台，取而代之的是“数字时代治理”( Digital－Era Governance)。“数字政府不但可以打破部门间的数字鸿沟，还可以降低政府与公众间的交易成本。”西方发达国家近年来致力于通过现代信息技术进行政府改革，推动数字政府的转型，发展中国家也出现了同样的转型趋势。2012年，美国白宫发布《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》的战略规划，确立了美国数字政府的三大目标。韩国在2012年6月实施了“智慧政府实施计划”( Smart Government Plan)。英国也于2012年11月推出“政府数字战略”( Government Digital Strategy)，并于2013年对该战略进行了升级和完善，2017年又出台了《政府转型战略(2017—2020)》等国家层面的数字化发展规划。此后，德国、新加坡、日本等国也先后提出了“数字化政府”的发展战略。
2017年12月，习近平同志在中共中央政治局第二次集体学习时强调，加快建设数字中国，更好地服务于经济社会发展和人民生活的改善。在数字中国战略引导下，各地方政府纷纷组建大数据管理局或政务服务数据管理局，统筹推进数字政府改革。2017年12月，广东佛山建立了“佛山市数字政府建设管理局”。2018年前后，广东、广西、湖北等地先后印发了省数字政府建设总体规划或指导意见。浙江推进“最多跑一次”改革，建设数字政府的成果被媒体频繁报道。
尽管各地区的数字政府建设开展得如火如荼，但是国内学术界对于数字政府的内涵、基本原则及治理框架等基本问题的关注尚未与实践步伐一致。目前学术界对数字政府的相关研究主要分为三类。一是对国外数字政府的治理经验及发展趋势进行推介与分析，如对数字政府发展的国际趋势进行理论总结，或是对英美等发达国家政府数字化转型战略以及政府数据治理结构进行系统阐述。二是对国内地方实践经验的介绍，如基于数字政府视角探讨浙江的“最多跑一次”改革。三是对数字政府治理的理论研究，如有学者提出数字政府治理更加强调数据融通和以人民为中心的“智慧服务”；还有学者阐述了数字政府治理的理论逻辑与实践路径，认为数字政府治理为解决技术逻辑与公共治理中的行政生态、制度惯性之间的冲突提供了新的途径。
总体而言，目前国内学术界对于数字政府的内涵还缺乏共识，尤其与西方国家数字政府研究的学术对话还比较少。本文意在通过对西方学者和研究机构的观点进行梳理和总结，厘清数字政府的内涵、特征、基本原则以及价值意涵，由此构建数字政府建设的治理框架，希望能够回应政府改革实践中的理论诉求，为数字政府建设提供有益的理论借鉴。
一、数字政府的概念界说：内涵与特征
数字政府与电子政务(也称电子政府)具有一定的通用性，经常作为同义词而交互使用。不过也有西方学者从理论上对两者进行了区分，认为从电子政务到数字政府的治理发展过程可以划分为五个阶段：存在、互动、交易、转化和数字政府，其中前四个阶段属于电子政务的范畴，只有第五个阶段才是真正通过双向互动为所有公众或企业提供高质量服务的数字政府阶段，在这个阶段最终会实现技术与服务的高度融合。
在对数字政府的概念界定上，一些学者从过程的视角进行定义，认为数字政府是以信息技术为手段的行政过程。如陈炘钧( Hsinchun Chen)等人认为：“数字政府是以提高对公众服务的质量和速度为目的，以信息技术为手段的政府行政管理过程。”吉尔·加西亚( Gil － Garcia) 等则提出数字政府是公共部门使用信息和通信技术，旨在改善信息和服务供给，鼓励公民参与决策的过程。在这些定义中，技术促进政府过程更加负责、透明和有效。
更多的学者则认为，数字政府代表着一种新的治理模式。玛丽亚·卡森尼斯( Maria Katsonis)和安德鲁·波特罗斯( Andrew Botros)指出，数字政府通过灵活的方式实现跨部门、跨系统的运作，这些方式包括统一的服务通道、支持使用移动终端设备、安全地对外开放数据以及支持数据驱动的决策等。国际数字政府学会主席特雷莎·A．帕多( Theresa A． Pardo) 则进一步对这种新的治理模式进行总结，认为数字政府至少包括以下创新性活动：(1)民众能够随时随地获取政府信息；(2)通过提供数字服务来促进民众遵守规则；(3)针对特定的群体或者组织提供个性化的服务；(4)通过招标、购买和支付等政府采购活动实现数字化；(5)政府部门之间信息和服务的融合；(6)支持诸如在线选举注册、投票和参与政策论坛讨论等民众参与活动。经济合作与发展组织(OECD)在评价瑞典的数字政府中提出数字政府在模式上具有六个基本特征：用户驱动(User － driven)、主动性与前瞻性( Proactive)、数据驱动( Data － driven)、政府治理全过程的数字化设计( Digital by Design )、政府即平台( Government as a Platform) 以及默认开放( Open by Default) 。
政治学者们对数字政府的理解则更富有洞察力。在邓利维看来，数字时代的政府具有集“技术”“组织”“权威”于一身的复合特征：作为“技术”，数字政府能实现对线下传统政府的升级；作为“组织”，数字政府可以撬动政府向内的力量整合以及向外的资源获取；作为“权威”，数字政府使政府继续在信息网络中成为关键节点，以此维持其对企业和社会组织的影响力。如果从结构、权力运作方式、政府与社会关系等方面对数字政府进行分解，则数字政府首先代表着政府组织形态的转变，即从原来围绕固定中心运转的组织形态转变为一种分散运转的形态，也即权力在信息节点之间被分散化；其次，数字政府通过将分散的信息进行整合，便可以极大地丰富政府所拥有的信息，创造一种新的政治系统状态；再次，数字政府保持了一种互动的关系，它通过信息的双向流动改变了政府与公民的传统关系；最后，数字政府意味着治理模式的深刻变革，它带来政府行为、制度目标以及组织结构等方面的转变。
综上，无论是作为过程还是新的政府治理模式，数字政府都努力地促成政府与数字技术的发展与融合，促进了数据的横向及纵向流动与整合。由此，政府的治理结构就有可能从“碎片”走向“整体”，治理方式更加数字化、智能化，治理过程 更加开放、透明和高效，从而提升政府的治理水平与治理绩效。
二、数字政府的价值意涵与原则
在治理实践中，规划、原则和价值观的作用通 常是模糊的，但是它们可以启发治理者思考并判断“世界是怎样运转的”，以及如何在特定情况下采取行动，因而它们构成了所有实践决策的基础。简·库曼( Jan Kooiman)等曾提出，治理应该依据一些基本原则，并建立在一系列明确的价值观之上。这是治理区别于管理的重要方面之一。所谓管理，主要关注目标和方式；而治理则必须考虑和协商基本的价值取向、关切所在和原则，这是理性治理过程的起点和终点。需要注意的是，价值观一般都较为隐晦，而且与特定的情况、环境和文化相关。相比之下，“原则”更为必要且具体，可以派生出一定的价值观，在范围上也更加有限。因而作为一种新的治理模式，数字政府蕴含着新的治理原则和价值。
OECD在其2003年的一项研究报告中曾经总结了成功的数字政府建设的指导方针，包括愿景与政治意愿( Vison / Political Will)、共同框架与合作( Common Frameworks / Co － operation)、顾客导向( Customer Focus)以及责任( Ｒesponsibility)四大维度。2012年，美国奥巴马政府再次将数字政府建设纳入优先议程，并在其建设纲要中提出四项基本原则。第一，以信息为中心( Information － centric)。数字政府要从文件管理向对数据和内容管理转变。数据可以被标记、共享、维护和显示，以供公众使用和消费。需要注意的是，这份报告将信息定义为两类形式：结构化的称之为数据，非结构化的称之为内容。在数字政府中要将所有的内容都视为数据，也即要将政府管理中所有非结构化信息都转变为结构化的信息。第二，共享平台( Shared Platform)。政府机构内部以及跨机构之间要通过共享平台建立合作。所谓共享平台包含着不同的内容和层次，简单来说，即将原先分别建设的各类业务系统中一些共同功能组件或者称之为“能力”，抽取出来变成可以反复使用的业务资源，新的系统开发可以直接调用这些能力，而不需要全部重来，这样可以大大节省开发的成本。第三，以客户为中心( Customer － centric)。要以客户的需求和视角为中心，对网站、移动应用的交互方式进行再设计，让公众能够随时随地地创造、分享和消费信息。第四，安全与隐私( Security and Privacy)。确保数字服务是在安全和隐私得到保护的条件下展开的。
从上述讨论中不难看出，数字政府建设背后蕴含着三个共同的核心价值观：开放、整体及公民导向。首先，数字政府的“开放”指的是追求建立一个公开透明的政府。通过开放数据战略的实施，释放数据活力，提升数据价值。具体来说，开放性体现在两个方面：一是信息或数据的公开，以便于公众查询和监督；二是信息或数据的开发与利用。政府通过推进数据开放，优化资源配置，不断拓宽数据开放的范围领域和提升数据开放的深度质量，进而增进公共利益。政府的自我封闭状态将在数字时代被彻底打破，公民可以开发整体性的数据库，更多地实现自我管理。
其次，数字时代的治理理论借鉴了整体性治理理论，二者有很大的相似之处。邓利维强调“逆碎片化”和部门化的协同治理，并将“重新整合( Ｒeintegration)”列为数字时代治理的重要组成部分。数字政府借鉴了整体性政府的整合与协同的思路，强调跨部门之间的协作和信息共享及以客户需求为基础的组织重建。联合国调查评估报告表明，实施数字政府的成员国正通过提高各部门的关联性和互通性，从单一目的、分散的组织模式发展成为一个综合统一的整体型政府模式，全球的网上政务服务已经从主要以政府网站提供信息服务的单项服务阶段，开始迈向实现跨部门、跨层级的系统整合，提供一体化网上政务服务的整体服务阶段。
再次，数字政府遵循的核心宗旨是公民导向或“以公民为中心”。数字时代公共服务的供给 模式由传统以部门为中心的模式向以公民为中心转变。数字政府强调政府不是简单地提供信息、服务或公众参与的平台，而是更加注重运用以公 众为中心的双向互动的治理方式，让公众自主选择与政府互动的形式。数字政府强调以需求为基础，主张实现数字时代公共服务的协同供给，不断丰富政府治理的工具箱。数字时代治理的目的就是能为社会和公众提供成本更低、效果更佳、效率更高、更加整合的或无缝隙的公共服务。
三、迈向新的治理：数字政府的治理框架
数字政府的治理框架为政府治理过程中决策者和参与者提供多角度、多层次的行动指南和价值评价体系。在西方文献中，早期数字政府的框架主要集中在技术层面，后来才开始关注技术之外的因素，如组织、人员和治理。例如，联合国电子政务调查在2001年刚开始时只有一个评价维度即“技术发展”，到2016年发展出两组指标：技术发展和电子参与。随着数字政府的发展，治理框架及发展模式也逐渐演化。总体来看，可以分为“价值—结构—能力—技术—安全”五个维度。其中，价值主要通过战略规划来体现；结构指数字政府的组织管理体系，是数字政府的运行主体；能力涉及公共机构及其公务人员推进数字政府的能力，以及责任与监督评估制度等；技术构成数字政府治理的工具，通过搭建“数字平台”，可以加强公共数据的统筹和共享，改善服务和治理模式；安全包括数据安全和隐私保护(见图1)。
(一)战略规划
数字政府转型是一项综合性的、自上而下的治理变革，领导愿景、政治及行政层面的领导承诺对数字化变革至关重要。《斯隆管理评论》和德勤公司在2015年全球数字化研究中表明：“战略，而不是技术在推动数字化转型。”具有明确和一致战略的机构在数字化发展上更加成熟，更有能力应对机会和威胁，并能形成一种促进创新和协作的文化。发达国家普遍重视政府数字化转型的战略规划制定，通过规划明确发展愿景并指明发展方向，同时将“开放、整体和以公民为中心”等价值理念贯穿其中(见表1)。随着信息技术的发展，数字政府的规划还在不断推陈出新。例如，2013年韩国政府提出要从政府2．0发展到政府3．0的战略目标，其核心是从过去“以国民为中心”的限制性信息公开与参与，向“以每个人为中心”的更为主动的共享与开放的理念转型。
(二)组织体系
数字政府的构建必须有完善的组织管理体系作为支撑。英国政府为保障数字政府战略落地，专门设立了政府数字服务局(GDS)。该机构创立于2011年，在内阁办公室的领导下对数字政府渠道的建设全面负责，包括制定默认数字化服务标准，开发、运营统一的通用技术平台，建设门户网站gov．uk，协助其他部门提高数字能力，为部门管理层提供数字培训，搭建数字技能共享平台，为没有条件接触数字化的公众提供辅助数字支持，督促各部门按时发布部门数字战略及战略实施成效等。作为GDS的领导机构，内阁办公室的主要职责是负责制定与数字服务相关的战略与政策，协调各个政府部门，消除影响数字政府发展的立法障碍等。英国政府还专门为GDS安排了咨询机构与监督机构。咨询机构主要包含两个部门，一是数字服务咨询委员会，二是隐私和消费者咨询小组( PCAG)。数字咨询服务委员会成立于2016年，成员不仅包括GDS的成员，还有很多来自非政府部门的专家学者及相关企业的人员等，其主要职责是负责支持数字和技术领域的转型，为GDS提供数字、技术相关的专业指导等。PCAG设立的主要目的是为政府的数据安全及公众隐私保护等提供建议。监督机构方面，除了传统的国家审计署和预算责任办公室外，还专门成立一个信息专员办公室作为独立的监督机构，负责监督数字化服务建设中与数据保护、信息自由相关的内容，负责执行和监督数据保护和信息自由方面的立法工作。
美国、加拿大、德国、新加坡等国家，为加强组织领导普遍设立了首席信息官( CIO)或首席数据官( CDO)制度。作为世界上最早建立首席信息官制度的国家，美国围绕CIO建立了一套组织管理体系。联邦层面的CIO办公室隶属于联邦管理和预算办公室，各级地方政府参照联邦政府设置相应的职位，由此形成了既相对独立又上下联通、横向照应的组织管理体系。美国政府强调，为了给公众提供有效的公共服务，CIO必须对自己进行合理的定位，摒弃传统“官管民”观念，以“满足公众需求”为工作导向。政府各部门CIO的主要职责包括：制定战略规划和计划、监控信息化规划和项目实施、管理与开发利用政府信息资源、提升部门的信息化效果等。例如，美国农业部CIO需要监督农业部信息技术资源的管理，制定农业信息管理长期计划性指南，审查重大农业信息技术投资项目以及制定农业信息安全政策、标准、方法和程序等。
(三)能力与责任
信息技术的飞速发展对参与数字政府治理的人员素质、队伍建设和绩效责任等提出更高的要求。简·E．芳汀( Jane E． Fountain)和邓利维不约而同地认为，信息技术对社会治理虽然重要，但并不是发挥着绝对支配性的作用，政府组织的 适应程度以及人员的信息素养才是数字化运动得以实现的重要基础。在传统型政府工作多年的政府公务员，通常会形成一些共性的思维定式，不具备数据导向的思维和能力，因此不能充分理解开放和使用数据的巨大潜力，也缺乏进行数据管理和数据分析的能力。一支有技术、有知识的优质人才队伍是实现全面数字信息化的关键所在。数字政府不仅是要改变现有的工作方式，更重要的是要重塑公共服务价值和观念。有研究发现，很多地方的公务员仍然只是把数字政府看成是一种技术的应用，而不是服务内容和方式的转变。改变公务员的这种看法在全世界范围都是一种挑战。
为应对这种挑战，西方发达国家十分强调各部门领导的数字素养，要求各个部门设立数字领导者，负责带领各部门制定和实施数字战略，并注重通过培训和人才招聘来提升各部门团队的数字素养。英国GDS下设招聘中心，帮助各部门组建长期稳定的数字团队。2014年，GDS共招聘了100多名技术和数字化专家担任各部门的领导职位，比如劳动和养老金部的数字架构主管、司法部的数字和变革总监、税务海关总署的IT项目设计主管等。此外，GDS下设数字学院，通过开设针对不同数字需求的公务员培训课程，以提升公务员的数字素养。为明确数字治理的责任，澳大利亚政府构建了“数字信息和文件管理能力矩阵”，其主要功能是为所有参与数据治理的工作人员自 动生成个性化的角色定位、能力规划和责任范围材料。这个能力矩阵明确规定了不同类型、不同级别的工作人员应当具备何种能力和应当承担怎样的责任。
(四)技术与平台
大数据、云计算、区块链和人工智能等新一代信息通信技术是数字政府建设的支撑和新引擎，丰富的数据和产生于物联网的信息资源、线上到线下的融合，将大大增加数字政府的可及性。数字政府可以通过云计算和大数据，再造服务和治理流程，重建后台职能，基于数据重新分配公共服务资源，使其得到更合理的使用，并通过构建数字平台将用户需求、供给、对策等融为一体，形成新的政府治理模式。
西方多个国家已经部署并开展“政府即平台”的数字政府建设框架。根据国际咨询公司埃森哲发布的2018“政府即平台”准备度指数报告，当前政府平台主要有四种类型：一体化平台、对等平台、生态系统平台和众包平台。目前，前三个平台应用较为广泛。首先，如果在顶层已经明确了数字化服务转型的责任，那么适合采用一体化平台。这种平台通常支持通过“一站式”服务，访问跨部门的信息和服务中心。早在2013年，英国政府就将24个中央部门的在线服务整合到英国政府的统一平台“gov．uk”上，形成官方服务的单一访问入口，向公众提供一体化在线服务和信息。借鉴搜索引擎的服务理念，gov．uk支持直接通过关键词来搜索相关服务，极大地方便了用户的使用。同时，英国政府还通过“通用技术系统( GTS)”构建标准化的数字服务，并不断更新技术实施准则和其他应用标准指南。其次，对等平台则适用于解决某些特定领域的公共服务问题。这些公共服务通常会涉及众多部门(既包括中央部门，也包括地方部门)，比如税务和海关管理平台。再次，生态系统平台则注重在更广范围内支持多元主体之间的数据信息互动与合作。例如，通过关联教育部门、非政府组织、企业与高校等，为残疾人搭建就业创业网络服务平台，提升残疾人的就业率等。
(五)数据安全与隐私保护
信息数据的安全与隐私问题是数字政府面临的重要挑战。邓利维认为，数字化实践在某些特定方面正在窥探着公民的隐私，例如指纹识别暴露出的公民隐私问题等，这对数字化应用的进一步发展存在一定的阻滞作用。因此，在数字政府平台的构建方面，治理工具的发展应与保护公民隐私实现同步。
西方国家的信息保护制度建立在一系列法律规则及机构设置上。联合国的相关研究表明，截至2016年，已经有101个国家的政府门户网站提供了隐私声明，141个国家的政府提供了安全功能(如超文本传送协议和在线服务数字证书)，113个国家的政府门户网站提供了“个人数据保护法案”。2000年，美国颁布了《政府信息安全改革法》( Government Information Security Reform Act)。该法的一大亮点是，依照这一法律的规定，各政府部门必须评估自身电子信息系统存在的风 险，并将评估结果向美国管理和预算办公室报告。美国政府还通过了《隐私法》( Privacy Act)，要求在联邦行政机关公共服务网站上公开对公民个人的信息保护措施，在主要网站内设置“隐私方案主页”，并提供隐私政策链接等。法国政府颁布了《数据保护法案》( Data Protection Act)以保护公民的个人信息，并要求开发公共数据时，应在保 证数据的完整性与原始性的基础上，对敏感数据进行脱敏处理。新西兰组建了政府通信安全局( GCSB)，为新西兰政府和关键基础设施组织提供信息保障和网络安全保障。英国政府成立了专门负责数据保护的机构——信息特派员办公室( The Information Commissioner’s Office)，作为独立的监督机构，负责执行和监督数据保护、隐私和信息自由方面的立法，直接向议会负责。一些国家还专门设立了个人信息专员，职责是确保政府部门能够遵守信息隐私法。专员们受理公民因无法获取政府信息提出的投诉，也调查政府信息侵犯隐私方面的投诉以及为政府立法提供建议。
四、结语
数字政府建设不是简单的政府信息化工程，而是政府运行和信息化的深度融合；不仅仅是一个技术问题，更是一个政府组织管理问题，涉及政府能力、行政文化等方方面面。政府的数字化转型需要通过政府内部的组织及文化变革以及社会成员行为的转变才能得以实现。尽管一定不能忽视技术变革的关键性作用，但是与文化和体制等因素相比，技术作用仍然相对有限。作为一项全方位、系统性、面向未来的政府改革运动，当前我国数字政府建设要紧紧抓住党和国家机构改革的关键时期，以开放的、整体的、以人民为中心的新思维，统筹规划数字政府推进路线，理顺数字政府建设体制机制，创新数字政府管理的组织基础，充分发挥数字时代信息技术的关键性作用，促进“数字”与“政府”的有机融合，加强公务员的数字素养，提升数字政府建设的能力，在确保数据安全的基础上加快数字政府推进步伐，更好地促进人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府建设。
原载于：当代世界与社会主义，2020年第3期，总第145期
