中国社会科学院大学管理学院副教授、国家治理现代化和社会组织研究中心副主任郭磊教授进行的《中美公务员养老保险制度的变迁——再分配效果的检验》研究，研究成果于《人口与经济》发表。
期刊简介
《人口与经济》——全国中文核心期刊、中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊、中国人文社会科学核心期刊、中国人民大学报刊复印资料重要来源期刊、全国高校精品社科期刊、北京市高校人文社会科学名刊。
作者简介
郭磊：中国社会科学院大学管理学院副教授，国家治理现代化与社会组织研究中心副主任。研究方向：社会治理、社会保障。
徐明：博士，中国社会科学院大学管理学院教授、劳动与社会保障系主任，国家治理现代化和社会组织研究中心执行主任，康奈尔大学访问学者。研究方向：人力资源开发与管理、社会治理、公共安全与应急管理。
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中美公务员养老保险制度的变迁——再分配效果的检验
摘要：2015年之前，中国养老保险“双轨制”备受诟病。改革后，公务员与企业职工在制度设计上基本保持一致，但养老保险的再分配效果仍需检验。本文以工资和养老保险作为初次分配和再分配的衡量指标，比较中美两国改革前后公务员养老保险的制度设计和制度效果（再分配效果），发现两国在改革前的制度聚焦于公务员本身，而改革后均考虑了公务员与其他群体的协同发展。未来中国养老保险需避免在改革后进入“隐性双轨制”，关注企业年金和职业年金的不平衡、企业和机关事业单位平均工资增长率的差异以及机关事业单位内部的性别收入差距。
关键词：公务员养老保险；初次分配；再分配；双轨制
一、引言
在2015年的中国养老保险“双轨制”改革中，公务员养老保险制度参照企业职工进行了顶层设计。经过数年的改革推进，曾经的养老保险“双轨制”弊端是否已被消除？养老保险制度作为我国社会保障的最重要组成部分，在收入的再分配中发挥了怎样的作用？以效率至上的美国在 20 世纪末对其联邦政府雇员的养老保险制度进行了改革，在平衡公务员和普通国民的养老保险方面，有无可取之处？这些都是本研究的出发点。
二、文献回顾
1. 经典讨论
对于公务员的养老保险，世界各国众多学者有着丰硕的研究成果。国外的学者常用不同的价值观衡量养老金的支出水平，判断制度是否公平和有效率，探讨各种风险。对名义风险和偿付能力风险的讨论最为广泛，传统研究通常会在DB型养老金的管理上引入二次成本标准作为计划管理者的目标函数。而 Maurer, Mitchell和 Rogalla（2009）则突破传统思维，采用蒙特卡洛框架分析德国公务员非资助DB计划的风险和回报。除此之外，也有较多探讨公共部门和私人部门养老保险差异的比较研究，部分国家的公职人员（公务员）养老保险支出为财政带来了沉重的负担，由此引发了一连串的制度变革和结构调整。
国内的学者更多的是反思中国福利模式的发展历程，关注如何借鉴国外的经验做法，并用于指导中国机关事业单位养老保险制度的改革。如学习美国经验将公务员养老保险纳入社会养老保险中，解决公务员流出的“金手铐”问题和社会保险制度缺乏衔接的问题。2015年之前，对于“双轨制”的具体改革思路有：一种是认为双轨制应当在发展中将统一性和差别性相结合；另一种观点强调顶层设计，事业单位和公务员一起改革，认为“双轨制”必须合二为一，这样才能保证社会发展的公正和公平，但同时也要做好两种制度的衔接工作。
养老保险的再分配功能也得到了众多研究的支持。比如 Diamond（1977）就认为政府之所以介入养老保险制度，一个重要原因就是它的收入再分配功能。实证类的研究也证明了这个观点，Kraus（2004）利用欧盟家庭调查小组公布的家庭微观数据，验证欧盟15国养老保险支付对收入再分配的影响。刘苓玲和李培（2012）对养老保险制度收入再分配效应的相关文献进行综述，较为系统地梳理国外对养老保险代际和代内、制度转轨、私有化等方面的再分配效应，以及国内学者如何分析现收现付制、制度变迁和“统账结合制”对收入再分配的影响。通过文献梳理发现，比较集中的一类研究是分析制度变迁与制度改革对再分配的影响，如探讨美国、智利和意大利等国家养老保险体系转轨的收入再分配效应。同样的思路在国内主要被用于衡量“统账结合制”对养老保险再分配效应的影响，运用定量的方法，研究结果却有所不同。一种观点认为再分配功能得到了更好的发挥，另一种结论则指出再分配功能受到一定程度的削弱，甚至出现养老金高于工资的“倒挂”现象。
2. 研究进展
2015年养老保险“双轨制”改革之后，相关研究涉及了改革的价值取向应是底线公平、改革需重视工资和养老保险制度的相互影响、制度的公平性与效率性、改革对财政和单位支出的影响以及改革后财务的可持续性等方面，其中又以关注养老金替代率和职业年金两个方面较为集中。
在养老金替代率方面，多数研究对2032年至2052年期间退休的机关事业单位“中人”和“新人”的养老金替代率的波动区间进行了预测，认为未来替代率的弹性会更大。其中部分学者还关注到改革后的制度设计会导致两性之间养老金替代率差距拉大。
在职业年金方面，一类研究分析了职业年金的积极作用，比如推动养老金制度的可持续 发展、保障事业单位养老待遇不降低和促进企业年金制度的完善；另一类研究则关注职业年金可能面临的问题和发展建议，比如美国过于重视职业年金单一支柱导致债务规模扩大、中国目前的职业年金制度设计不能灵活选择缴费比例，为此，学者们提出的建议包括建立科学的职业年金治理机制以及职业年金总体适度缴费率应在 9.75%-12.91% 之间。
从近年的研究看，学者们较为重视中国机关事业单位养老保险制度改革后的制度设计细节和实施效果。现有研究对公务员养老保险制度和养老保险制度的再分配效应两个问题进行了较为详细的阐述和分析，但是却没有将公务员养老保险制度和再分配结合，进行更为系统的公务员养老保险制度比较研究。沿着这一思路，本文以美国作为参照，梳理中美两国公务员养老保险的制度变革，以工资和养老保险作为初次分配和再分配的衡量指标，反思制度设计和制度效果（再分配效果），提出改革需要缩小不同群体之间（尤其是企业和机关事业单位之间）、机关事业单位内部两性之间的养老金差距。未来机关事业单位和企业之间的工资、养老保险需要协同发展。比如公共部门和私人部门之间的平均工资增长率需要统筹、职业年金和企业年金的发展需要兼顾。在这些方面，美国可以作为他山之石。
三、中美公务员养老保险制度的改革之路
在各自经历了半个多世纪的实践之后，中国和美国都对其公务员养老保险制度进行了改革。对比两国的改革，有类似的措施，亦有不同的做法（表1）。
1. 中美公务员养老保险制度改革相似之处
从改革的背景来看，美国于 1920 年建立公务员退休制度（Civil Service Retirement System, CSRS），由于给联邦政府财政带来的压力不断增大，社会各界不满逐步增强，美国的 CSRS在 1987 年至 1996 年期间，完成了向联邦政府雇员退休制度（Federal Employee Retirement System, FERS）的过渡。而中国早在 20 世纪 50 年代，公务员就与企业职工分开实行不同的退休制度。经过多年的实践，同样由于社会各方对养老保险“双轨制”提出种种质疑，从2014 年 10 月开始，中国公务员参照企业职工的模式，开始实行“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险制度。所以，两国在改革背景上有一些相似之处。
从改革的思路和原则来看，中美两国的改革都参考了公务员之外其他群体（普通国民或企业职工）的养老保险安排，注重建立多支柱、资金来源多元化的养老保险体系。两国都强调了权利与义务相对应，保证改革前与改革后待遇水平相衔接。
从改革的具体举措来看，中美两国的相似之处在于：首先，两国的公务员养老保险制度改革均由相对单一的养老金计划向多支柱发展，拓展资金的来源渠道。美国的 FERS 转向了包含老年、遗属和残疾保险（Old Age Survivors, and Disability Insurance, OASDI）、收益确定型年金计划和缴费确定型“节约储蓄计划”（Thrift Savings Plan, TSP）的三支柱，中国则改为了基本养老保险和职业年金的双支柱。其次，两国的改革都控制了公务员养老保险的替代率，更加注重缩小公务员与普通国民的养老金待遇差距。第三，两国的改革都强调了制度的平稳过渡，对于改革中涉及的“老人”和“新人”进行区分，适用不同的办法。美国在从CSRS 向 FERS 的转变中，设置了长达 10 年的过渡期（1987-1996），1987 年 1 月 1 日之后 的新录用联邦政府雇员加入FERS，而“老人”则在过渡期内逐步消化，亦可以选择加入FERS。中国的改革则区分了“老人”“中人”和“新人”，同时加入职业年金保证养老待遇相对稳定。
2. 中美公务员养老保险制度改革差异所在
虽然在背景、思路、原则，甚至具体措施上，中美公务员养老保险制度改革都有很多相似之处，但由于国情不同，也存在一些显著差异。
一是养老保险制度改革的理念存在差异。在美国从 CSRS 向 FERS 的转变过程中，参照了私人部门养老保险计划的特点对公务员养老保险制度进行修订，比如联邦政府及其雇员负担的缴费比例有所调整；而中国的改革更为彻底，公务员由完全不缴费变为参照企业职工的缴费比例，与政府共同负担。此外，美国联邦政府雇员在 10 年的过渡期中可以自由地在新旧制度中进行选择，联邦政府通过对 TSP 进行补贴等办法吸引政府雇员转移到新制度，而中国则对不同年龄段的公务员进行分类规定，区分“老人”“中人”和“新人”，较快地整体过渡到新制度。
二是缴费年限的差别。美国在改革之前规定，联邦政府雇员为政府服务（缴费）年限最低为 5 年，服务年限越长，退休年龄可以越低；在改革之后更为严格和详细，缴费年限最少为 10 年，最低退休年龄（minimum retirement age）与出生年月挂钩，并且提前退休会使养老金被削减。中国在改革之前由于不需公务员个人缴费，对工作年限没有具体要求，但在改革后参照其他群体，明确规定缴费需满 15 年，不足 15 年的可选择补缴或转移等办法。
三是调整机制的差别。美国有一套相对完整明晰的办法，根据通货膨胀率等因素对养老金进行调整，联邦政府雇员不能超过全体国民的平均涨幅，同时控制养老金上限，平衡不同收入群体之间的养老金差距；而中国则是各省（市）每年根据当地具体情况，普遍采用“定额调整、挂钩调整与适当倾斜相结合”的办法，大多省份对机关事业单位和企业退休人员进行同步同比例调整。
此外，在制度改革的推进中，美国主要依靠对第三支柱 TSP 的补助等激励条款引导联邦政府雇员向新制度转移，而中国则更多依靠宣传和行政力量的推动。
四、中美公务员养老保险制度的再分配效果
本部分从纵向和横向两个角度探讨中美公务员养老保险制度。纵向比较主要关注养老保险制度的变迁，即某一国公务员养老保险的制度设计在改革前后的异同。横向比较包括两层内容：国内横向比较的重点是，在公务员养老保险制度改革前后，某一国公务员与普通国民（企业职工）之间的养老保险差距；国外横向比较则是基于前两项比较，对中美两国之间的公务员养老保险制度进行整体分析。
1. 纵向比较：中美改革前后制度设计的再分配效果
（1）中国公务员养老保险制度。新中国成立后，机关事业单位养老保险制度经历了数次与企业职工养老保险制度的合并与分离，在 2015 年改革之前与企业职工基本养老保险制度是并行的制度，并不存在法律法规、计算方法或者发放标准的交叉。所以这样并行的制度如果没有严格的约束机制，就很有可能难以精准调控制度的协调发展，产生较大的差距。改革之后，机关事业单位养老保险参照企业职工养老保险进行设计：个人需履行缴费义务、实行社会统筹与个人账户相结合、设置职业年金对应企业的企业年金，从制度设计上尽可能保持与企业的一致，使养老保险的再分配效果有所改善。
详细对比中国公务员养老保险在改革前后的制度设计，可以看出改革前的制度结构相对简单，易于管理和操作，尚未考虑与企业职工的平衡发展，再分配效果受到一定的影响；改革后的制度体系相对完整，较好地处理了公平与效率、权利与义务等关系与部门间的协调， 制度考量更加合理完善。具体体现为以下四个方面：
制度框架。改革前的制度安排比较简单，只有单一的由财政拨款形成的退休费，为单支柱结构。制度简单易行，但在可持续性上有所不足。改革后的制度安排较为复杂，基本养老金和职业年金的组合构成了多支柱的基础，在保障方式的多层次上有所突破。
资金来源。改革前公务员的退休费来源于财政拨款，个人不需履行缴费义务，属于公务员的隐性福利。改革后公务员的养老保险费由单位和个人共同负担，强调权利与义务相对应原则，同时保证了资金来源多渠道，有利于制度的可持续。
计算依据。改革前的退休费以本人退休前职务工资和级别工资之和作为计算基础，较为强调个人的贡献和成绩。改革后的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，兼顾了社会整体情况和个人因素。
总替代率。改革前根据工作年限的长短不同，退休费计发比例有所差别（如表 1 所示）。以工作 35 年的“标准人”为例，计发比例（总替代率）达到 90%，待遇优厚且执行容易。改革后养老保险总替代率仍然与缴费年限正相关，但计算却更为复杂（需要考虑多支柱、投资收益率等因素）。同样以工作 35 年的“标准人”为例，如果基本养老保险和职业年金个人账户的投资收益率大于 5%，其养老保险总替代率会高于改革前的 90%；而如果投资收益率低于 5%，总替代率则会相应有所下降。所以改革后的公务员养老保险制度不但体现了待遇水平相衔接的指导思想，还更加强调分享经济社会的发展成果。
（2）美国联邦政府雇员养老保险的制度设计。在 1929 年至 1933 年的大萧条之后，美国罗斯福新政推出一揽子计划，包括 1935 年《社会保障法案》（Social Security Act of 1935） 提出的 OASDI。而在 1920 年的CSRS 制度设计之初，只关注了联邦政府雇员的养老金，并未考虑与普通国民的平衡。但需要指出的是，其制度设计与同一时期私人部门中工会或大型公司提供的养老金计划是类似的，比如 DB 计划需要联邦政府及其雇员共同缴费。改革后的FERS 虽然也只是针对受雇于联邦政府的雇员，同样有一定的优惠政策，但不论是联邦政府雇员、州政府雇员、地方政府雇员，还是普通国民，96%的退休者都被美国社会保险的第一支柱 OASDI 所覆盖。联邦雇员的养老金经过计算后，如果超过一定的标准，相应的 OASDI 制度下的基本养老保险（Social Security Benefit）就会被削减，并且高收入、中等收入和低收入群体的替代率不同——退休前收入越高，养老保险的替代率就越低，发挥了社会保险应有的再分配作用，有效缩小了高收入政府雇员和较低收入群体之间的差距。
制度框架。改革前的CSRS 由 DB 计划和 DC 计划（TSP）构成，但TSP 计划需个人独立负担，所以参与积极性不高，实际情况类似于单一支柱的养老保险；改革后的 FERS 形成了有效的三支柱，这主要得益于两个方面：一是虽然联邦政府雇员需要同时向 OASDI 和DB 计划缴费，但是整体的缴费率保持了与改革前的大致相当，并未增加个人的负担。二是 TSP 计划中雇员缴纳金额的前 5%，可获得联邦政府部门的配套资金，使参与意愿明显增强。改革后的制度设计更加科学有效。
替代率。改革前的 CSRS 以 DB 计划为主，以工作 35 年的“标准人”为例，退休时的养老保险替代率可以达到 66.25%。改革后 FERS 形成了有效的三支柱，所以 DB 计划的替代率有较大幅度的下降，工作 35 年的“标准人”为 38.5%。但是由于OASDI 和 TSP的补充，改革后的制度不仅能继续提供充足的养老保险，还使得制度体系更加完善和可持续。
2.国内横向比较：中美改革前后制度实施的再分配效果
从制度实施上看，养老保险的再分配效果主要是相对于工资的初次分配而言，所以本部分将主要通过对工资和养老保险的比较，分析中美公务员养老保险制度的实际再分配效果。
党的十八大报告提出，“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。”党的十九大报告进一步明确“履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距。”经过收入再分配的调整，企业职工（普通国民）和国家机关公务员（联邦政府雇员）养老保险之间的差距应该小于二者工资之间的差距，如果养老保险之间的差距大于工资之间的差距，则说明这样的制度违反了收入再分配的公平原则。
（1）中国公务员养老保险与企业职工养老保险比较。①改革前的养老保险制度再分配效果。表2 说明了从2002 年到2007 年，企业与机关的工资之比从1:1.18 发展到1:1.20，国家机关公务员的工资收入是企业职工的1.2 倍左右，波动区间较小；同期，养老保险之比从1:1.71 发展到1:1.77，国家机关公务员的养老保险收入是企业职工的1.7 倍左右，变化也不大。但是问题的关键在于，再分配不但没有缩小反而扩大了两部门职工之间的收入差距。
从图 1 可以更清晰地看到中国企业职工与国家机关公务员工资和养老保险 2002 至 2007 年间的变化趋势，作为初次分配主要手段的工资存在一定的差距，可以理解为不同职业在社会经济发展中各司其职，劳动价值略有差别；但作为再分配主要手段的养老保险，明显可以看出企业职工与国家机关公务员的养老保险差距大于二者的工资差距。从 2002 年到 2007年，图 1 中企业职工与国家机关公务员养老保险的差距进一步扩大了（而且大于同期工资差距的增大）。
更进一步，为了剔除地域之间经济发展水平可能带来的影响，以 2008 年至 2015 年间的江苏省常州市为例（表 3），从养老金水平看，企业和机关事业单位都在不断上涨，但后者的增长幅度明显更大，导致人均养老金的差额从期初的 11798 元持续扩大到期末的 29683 元。从养老金替代率看，企业从 60.38%下滑至 42.05%，机关事业单位先小幅下降，又逐步回调至 60%以上。期初时企业和机关事业单位的养老金替代率虽有差距，但仍处于 5%左右的范围，期末却大幅增长到 25%左右。
②改革后的养老保险制度再分配效果。改革之后，机关事业单位养老金替代率是否会发生变化成为研究热点之一（表4）。由于制度体系由单支柱向多支柱转变、养老金计算办法发生变化，养老金替代率受退休时间、缴费年限、缴费基数、工资增长率、个人账户收益率、职业年金等因素影响，养老金的预测也就出现了差异。在不同的研究假设和研究方法下，有研究发现养老金替代率会逐步降低到60%左右，但也有研究认为养老金替代率会在职业年金的作用下出现大幅提升。此外，还有研究指出养老金替代率会出现较大的弹性，在更大的区间范围内波动，可能低于以前水平，也可能大幅上涨。
对比改革后机关事业单位和企业职工的养老金情况，一方面，二者在养老金的领取条件、计发办法等方面趋于一致，有利于缩小养老金水平的差距；另一方面，养老金的调整办法则不利于二者养老金替代率的接近：自2015 年后，大多数省份在每年的养老金调整方案中，都实行了机关事业单位和企业职工的同步增长。
此外，改革后仍有一些因素可能会对养老保险再分配功能产生消极影响，最为明显的就是第二支柱中的职业年金为强制建立，而企业年金为自愿建立。较多研究对改革后的机关事业单位养老金替代率持乐观态度，主要原因就在于职业年金的迅速铺开。机关事业单位的职业年金仅用了5 年的时间，在制度上已经广泛覆盖。截止2019 年5 月，职业年金结余规模近6100 亿元，覆盖了机关事业单位工作人员2970 万人，覆盖面达到82%，其中实际缴费人数占比96.5%。而企业职工的企业年金已推行近16 年，却远未达到全面铺开的程度，2019年我国企业年金积累基金17985 亿元，建立企业年金的企业有960 个，覆盖企业职工2548万人，覆盖面不足10%。这就导致了综合衡量养老保险的第一支柱和第二支柱，企业职工的养老金水平仍然会落后于公务员，养老保险保留了“隐性双轨制”：对于企业和机关事业单位的“标准人”（缴费35 年，缴费基数等于社会平均工资）而言，如果只比较二者的第一支柱基本养老金，那么他们的替代率大致相当；但如果同时比较二者的第一支柱和第二支柱（企业年金/职业年金），在多数企业并未建立企业年金的情况下，企业职工的养老金总替代率仍会较大地落后于机关事业单位工作人员，养老金差距可能持续扩大（表5）。
（2）美国联邦政府雇员养老保险与普通国民养老保险比较。对于那些收入较低的政府雇员而言，FERS 比 CSRS 更合适，因为前者三支柱中的社会保障（Social Security）部分更多地向低收入者倾斜。而对于那些收入较高的政府雇员而言，社会保障（Social Security）部分的替代率会降低，但同样可能会认为 FERS 更好，这取决于 TSP 计划的平衡和为联邦政府工作的年限等因素。
从 2000 年到 2009 年（如表 6 所示），美国普通国民与联邦政府雇员的工资之比从 1:1.30 扩大到 1:1.41（2005 年），又逐步回落至 1:1.23，联邦政府雇员的工资收入保持在普通国民的 1.2 倍至 1.4 倍，波动区间略微大于中国国家机关公务员与企业职工；2006 到 2011 年间，养老保险之比从 1:1.09 发展到 1:1.13，联邦政府雇员的养老保险收入是普通国民的 1.1 倍左右，波动区间非常小。从美国的情况可以非常明显地看出，通过养老保险的再分配，缩小了联邦政府雇员与普通国民之间的收入差距。
图 2 可以更直观地看出美国普通国民与联邦政府雇员工资和养老保险趋势。从 2000 年至 2009 年间，普通国民与联邦政府雇员工资的差距在最初略有增大，但经过 2008 年的经济危机，2009 年联邦政府雇员的工资进行了明显的下调，在普通国民的平均工资保持增长的同时，联邦政府雇员的工资回调到了三年前的水平。值得指出的是，代表平均水平的 OASDI 和 FERS 的差距非常小，只有 10%左右的差距（联邦政府雇员略高），并且从 2006 年至 2011 年的数据来看，这个差距保持得十分稳定。
由此可见，美国在初次分配上较为注重效率，符合美国一贯效率至上的作风。但在再分配上，更好地实现了公平，不论是相对于工资而言，还是单独观察绝对值，普通国民和联邦政府雇员的养老保险差距都很小，较好地发挥了养老保险再分配的作用，符合本文提出的评价标准。虽然退休前的职业存在差别，但全体国民仍然较为平等的共享了社会经济发展的成果。
3. 国外横向比较：中美之间公务员养老保险制度的再分配效果
从改革前的制度看，中国和美国更多地是将公务员的养老保险视为一种福利，而非再分配的重要手段，所以并没有充分考虑与国内其他群体之间的平衡，相对缺乏统筹兼顾，再分配效果较弱。而改革后制度的再分配效果有所加强，制度更加重视公平和可持续。美国将绝大多数国民（包括公务员）纳入统一的第一支柱 OASDI，在第二支柱和第三支柱上保留一定的差异性；中国采取的是将公务员和企业职工的基本养老金进行制度设计上的统一（养老保险基金仍然分开运营管理），在第二支柱上区分为职业年金和企业年金。
对比图 1 和图 2，从纵向比较中看，改革前中国公务员与企业职工养老保险的差距大于工资收入的差距，即经过再分配以后，二者的收入差距不但没有缩小，反而有所扩大（如2006 年从 1.14 倍扩大到了 1.58 倍）；改革后公务员的养老保险制度设计很大程度上参考了企业职工，并且趋于一致，但从目前来看，职业年金和调整办法等隐性因素可能导致二者收入差距难以缩小，甚至进一步扩大。
从国内横向比较中看，选择同一时间点 2007 年进行观察，在以工资为衡量标准的初次分配上，美国普通国民与联邦政府雇员的差距大于改革前中国企业职工与公务员之间的差距， 美国的差距是 1415 美元，而中国为 393 元。但是在以养老保险为衡量标准的再分配上，美国普通国民与联邦政府雇员的差距小于改革前中国企业职工与公务员之间的差距：美国的差距从 1415 美元缩小至 114 美元，而中国则从 393 元扩大至 714 元。
从两国的比较中看出，美国的制度变革为中国提供了范本。美国通过养老保险的再分配之后，不同群体间的收入差距明显缩小。而改革之前中国公务员的养老保险制度的实施效果与社会保障发挥再分配功能的应有之义是相抵触的，不符合本文提出的评价标准，不仅没有起到应有的“稳定器”和“减震器”的作用，反而导致了再分配之后的收入差距扩大，扭曲了初次分配和再分配的功能，偏离了社会经济发展的正常轨道。在这样的背景下，改革后中国公务员养老保险的制度设计回归初心，校正了再分配的功能。以上比较研究中能从整体上反映出一些问题，但如前所述，本研究选取工资和养老保险作为初次分配和再分配的衡量指标来评价制度有一定的局限性，所选数据的时效性和全面性也有一定的限制，再加上影响制度实施效果的因素较多，只能在一定程度上控制地域、缴费年限和制度层次。未来还需要更精细的制度安排和调控办法、更长的时间和更丰富的数据进行检验。
五、思考与讨论
比较改革前后中美公务员养老保险制度，造成再分配效果截然不同的关键因素就在于一个完善的制度设计。美国的联邦政府雇员在改革之前与普通国民拥有不同的养老金计划，但是改革后从第一支柱看，均参加统一基本养老保险制度（OASDI）。不论退休前职业是什么，收入有多少，身份有怎样的差距，都被同一个基本养老保险制度所覆盖。同时无论是联邦政府雇员还是私营部门，第二支柱的年金计划都是基本养老金的有力补充。此外，在合并养老金计算的条款中，还有对高收入群体的具体数额削减规定。中国在改革前的“双规制”是相对割裂的制度，甚至没有相互影响、相互牵制的规定，所以养老保险的再分配效果也就难以保证。改革后从制度设计上中国公务员已经基本与企业职工保持一致，取得显著的改进，但再分配的效果能否实现还需要更多细节设计上的考量和制度实施中的检验。
回顾本文提到的中美公务员养老保险的制度设计、制度安排和制度效果，如何能够优化和完善制度设计？如何能够在制度安排上做出正确合理的选择？如何能够保证取得理想的制度效果？从美国的情况中可以更好地梳理它们的关系。美国 FERS 之所以能够取得较好的再分配效果，是因为制度安排上（削减高收入群体的养老保险，控制最高额度，降低高收入者的养老保险替代率等）的保障，这又源于统一制度（OASDI）与特殊制度（FERS）的设计。归根结底，是受到制度理念的影响——作为社会经济发展的“稳定器”和“减震器”，作为调节收入差距的有效手段，社会保障（养老保险）应该通过再分配缩小各个群体间的收入差距，而不是扩大收入差距。也就是说，只有“制度理念——制度设计——制度安排——制度效果”这个链条进入良性运行的轨道，才能保证养老保险制度发挥其应有的功能和作用，取得较好的再分配效果。
虽然“他山之石，可以攻玉”，但仍以美国为例，从 1935 年的《社会保障法》开始计算， 这样成熟的制度也是经过了数十年的发展变迁和历史检验，并处在不断地完善中。而且各国国情（比如中国两千多年封建等级观念的潜在影响）不同，所以制度的变迁路径和改革方法不能照搬，也不可能一蹴而就。2015 年中国机关事业单位（包括公务员）养老保险制度的改革已经迈出一大步，制度日趋完善。未来要注意的是从初次分配的工资到再分配的养老保险的协同发展，避免进入“隐性双轨制”。企业年金和职业年金的不平衡、企业和机关事业单位平均工资增长率的差异、机关事业单位内部的性别收入差距等问题都需要持续关注和稳步改善。
原载于：人口与经济，2020年第4期
