中国社会科学院大学管理学院教授、国家治理现代化和社会组织研究中心执行主任徐明教授进行的《中国公共安全与应急管理的学术版图及研究进路》研究，研究成果于《管理学刊》发表。
《管理学刊》——中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊，中国社会科学院中国人文社会科学扩展期刊、人大“复印报刊资料”重要转载来源期刊、中国学术期刊RCCSE核心扩展期刊。
《管理学刊》2020年第四期封面及目录
作者简介
徐明：博士，中国社会科学院大学管理学院教授，劳动与社会保障系主任，国家治理现代化和社会组织研究中心执行主任，康奈尔大学访问学者，研究方向：人力资源开发与管理、社会治理、公共安全与应急管理。
郭磊：中国社会科学院大学管理学院副教授，国家治理现代化和社会组织研究中心副主任，研究方向：社会保障、社会治理。
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中国公共安全及应急管理的学术版图及研究进路
摘要：以1998-2019年CSSCI收录的公共安全与应急管理研究领域的文献为样本数据，借助CiteSpace软件对 2007 篇文献进行可视化分析，呈现出我国公共安全与应急管理研究领域的热度轨迹、核心作者群及机构、核心期刊与高被引文献，进一步归纳出研究的学术版图，包括突发事件的概念与分类、应急管理体系机制的构建、政府公共安全治理与应急管理的责任和作用、公共安全治理理论体系的探索、应急产业发展与物资储备、公共卫生治理、危机的预防与控制。我国公共安全与应急管理研究大致经历了初期、中期和现阶段三个阶段，各阶段演进特征均比较突出。研究发现，我国公共安全与应急管理研究仍有较大的拓展空间。未来的研究应关注建设和完善中国特色的公共安全治理理论体系，注重多元治理主体在公共安全治理与应急管理中的作用发挥和协同，探索公共安全治理的国际合作与全球协同方案，注重大数据等新技术在公共安全与应急管理领域的应用。
关键词：公共安全；应急管理；学术版图；研究进路；可视化分析
2003年非典疫情暴发使公共安全与应急管理开始成为国内各界关注的焦点。2014年国家总体安全观的提出，使包括应急管理在内的整个社会治理都被纳入了国家安全的范畴，公共安全与应急管理相关研究在此基础上得到不断推进。2019年年末，一场突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情袭击武汉，并迅速席卷全国，我国的国家治理体系面临关乎人民生命健康安全、国家发展稳定利益的重大公共卫生危机的挑战。这场疫情被称为新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，对我国的人民生命健康、社会经济发展以及国家公共安全造成重大威胁和损失。然而，危机中蕴藏着机遇，疫情的凶猛异常，恰恰是我国公共安全与应急管理体系查漏补缺、渐臻完善的重要契机。基于此，本文借助CiteSpace软件对我国公共安全与应急管理领域的文献进行可视化分析，系统梳理我国公共安全与应急管理研究领域的学术版图及研究进路，从而把握该研究领域的研究动态及演进趋势，为今后更深入的研究提供借鉴与参考。
一、研究方法
（一）研究工具
本文使用美国德雷塞尔大学陈超美教授开发的CiteSpace可视化软件，基于寻径网络算法和共被引分析等理论，通过绘制可视化图谱呈现科学知识的结构、分布情况及演进规律分析，对数据进行聚类分析，探究学科演化潜在动力机制，寻找研究领域开创性和标志性文献、主流主题和演变趋势。
（二）数据来源及处理
本文数据来源于中文社会科学引文索引数据库（CSSCI），以检索式“篇名=公共安全or应急管理or风险治理or公共危机管理or突发事件；入库时间=1998年—2019年；文献类型=论文”检索到1826篇文献。再根据突发事件的分类，又以检索式“篇名=自然灾害or公共卫生事件or事故灾难or社会安全；入库时间=1998年—2019年；文献类型=论文”检索到477篇文献，从中剔除转载类、评论类文献及与公共安全、应急管理无关的文献70篇、重复文献226篇。最终，共提取出1998—2019年间2007篇文献。
二、文献统计分析
（一）文献产出时间分析
纵观CSSCI数据库中历年所收录的有关公共安全与应急管理的研究文献（见图1），1998—2002年发文量处于较低水平，平均每年4篇左右。2003年发文量迅速增长到50篇，此后平均每年以49篇的发文量并保持这一水平直到2007年。2008年发文量再次出现跳跃式增长，达到118篇，并以平均每年10篇的增长速度到2012年达到创纪录的172篇。此后发文量在短暂上升至2015年的187篇后开始逐年减少，到2019年跌破100篇，全年仅有75篇，低于1998—2019年间的平均发文量96篇，由此可见，近年来公共安全与应急管理领域的研究热度已经开始减退。
图1 中国公共安全与应急管理相关研究文献年度出版数量年际变化
（二）研究突发事件类型分布
根据《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规中对突发公共事件的分类，在2007篇文献中查找到研究特定突发事件类型的251篇文献进行分析，发现专题研究自然灾害类突发事件占比最多，为44%。其中地震灾害占比20%，地质灾害占比5%，气象灾害占比5%，生物灾害占比2%，森林草原火灾占比2%；专题研究突发公共卫生事件类占比26%，其中食品安全与职业危害占比17%，传染病疫情占比6%，动物疫情占比0.4%；专题研究事故灾难类突发事件占比22%，其中环境污染和生态破坏占比11%，交通运输事故、公共设施及设备事故占比4%，企业安全占比2%；专题研究突发社会安全事件占比7%，其中恐怖袭击占比4%，经济安全占比3%。由此可见，在针对特定突发事件类型的公共安全与应急管理研究中，自然灾害类突发事件、公共卫生事件类以及事故灾难类突发事件的相关研究居多，这在一定程度上与我国1949年以来自然灾害、重大疫情及事故的发生频率较高有关。
（三）文献作者分析
1. 核心作者分析
通过CiteSpace整理分析，2007篇文献中，涉及参与作者241位，其中发文量最多的作者是佘廉（33篇），其次是刘春年（27篇）、卢文刚（25篇）、张海波（19篇）。根据文献计量学的普赖斯定律可知，某一领域中核心作者的最低发文量应满足公式：
其中，nmax为最高产的作者的发文数，m为核心作者的最低发文数。由此，可得到国内公共安全与应急管理领域的核心作者的最低发文量为：
在241位作者中，发文量在 4篇及4篇以上的作者为公共安全与应急管理研究领域的核心作者，有135位，这135位作者共发文1015篇，占总发文量的50.57%。限于篇幅，本文整理了发文数量前23名的作者（见图2）。
图2 文献数量前23名作者
2. 核心作者群
CiteSpace作者合作网络分析能够对学者在公共安全与应急管理领域的合作情况进行分析，节点越大，表明作者发文量越高。将CiteSpace节点类型设置为Author，时间段为1998要2019 年，时间切片为1，阈值选择为Top50，得到中国公共安全与应急管理研究的作者合作网络图谱（见图3）。结果显示，1998要2019年间形成了一些研究团体，其中以张海波、钟开斌为代表的学者对公共安全与应急管理体系和能力建设进行顶层设计，从中央层面到地方层面再到基层层面论述了应急管理体系的完善路径：以佘廉、刘春年、苏新宁、李纲、李阳等为代表的学者研究了大数据、情报体系等技术在应急预警和决策中的科学运用：以林鸿潮为代表的学者研究了应急管理的法律机制，提出了问责制的运行机制。通过核心作者合作情况，可以看出公共安全与应急管理领域形成了不同研究方向的合作群体，这在一定程度上反映了中国公共安全与应急管理领域的研究越来越广泛深入。
图3 公共安全与应急管理研究作者合作网络
（四）研究的核心机构分析
将CiteSpace节点类型设置为Institution，时间段为1998—2019年，时间切片为1，阈值选择为Top50，得到公共安全与应急管理研究领域的机构合作网络图谱（见图 4）。在公共安全与应急管理研究领域发文数量排名前十的机构是：南京大学（94篇）、中国人民大学（82篇）、清华大学（73篇）、国家行政学：（64篇）、上海交通大学（53篇）、中国政法大学（37篇）、中国科学院（63篇）、东南大学（30篇）、北京大学（22篇）、中国科学技术大学（19篇）。通过对比核心作者发文数量排名和机构发文数量排名可以发现，虽然研究者都有自己的所属机构，但大部分核心作者发文量排名与其所属机构排名并不具有一致性。究其原因，一是核心作者在公共安全与应急管理领域中发文数量较多，但其所属机构排名并不高，如刘春年在核心作者发文量排名中位列第二，但其所属机构南昌大学并未进入机构发文量前十名；二是虽然某机构的核心作者未在作者发文量排名中位于前列或者拥有核心作者较少，但由于该机构中较多研究者在此领域开展研究，发文量虽不集中，但机构的总体发文量较多，因此排名较高，如中国人民大学在机构发文量排名中位列第二，但其核心作者并未进入作者发文量前列。因此，公共安全与应急管理研究领域的机构既拥有核心领军研究者，又拥有大量涉足公共安全与应急管理研究的其他研究者。
图4 公共安全应急管理研究的机构合作网络
(五)文献来源期刊分析
通过对文献数据进行整理发现，检索的2007篇文献共发表在177种不同的CSSCI核心期刊中。根据文献计量学的布拉德福定律：如果按照递减顺序，将期刊按其发表某学科专业论文的数量多少排列，那么可以将来源期刊分为针对这一学科的核心区、相关区、非相关区，核心区、相关区、非相关区的期刊数量比例为 1:n:n2。根据这一定律，我国公共安全与应急管理研究领域中，发文量在56篇及以上的8种期刊共发表文献669篇，约占总文献数量的 33.33%；发文量在12~42篇的36种期刊共发表文献712篇，约占总文献数量的35.48%；发文量在1~11篇的136种期刊共发表文献626篇，约占总文献数量的31.19%。
由此可知发表文献数量在56篇及以上的期刊为公共安全与应急管理研究的核心区期刊，发表文献数量在12~42篇的期刊为公共安全与应急管理研究的相关区期刊，发表文献数量在1~11篇的期刊为公共安全与应急管理研究的非相关区期刊。核心区期刊、相关区期刊、非相关区期刊的数量大约成1:4:16的关系。限于篇幅，本文仅整理了核心区期刊和相关区部分期刊的发表文献数量的排名（见表 1）。
表1 期刊发表文献数量排名
（六）高被引文献分析
高被引文献通常被视为某一研究领域的知识基础来源。根据中国公共安全与应急管理领域被引频次排名前十的文献（见表2）来看，除了《一类应急物资调度的优化模型研究》一文发表于2001年，其余9篇均发表于2004—2009这五年间。这说明2004—2009年时间段是国内公共安全与应急管理领域的标志性时间段，其发文数量相较于之前时间段都有跳跃性增长，并且产出较多高影响力的文献。这些高被引文献大多关注突发公共事件的内涵与分类、“一案三制”应急管理体系及应急管理能力建设、应急救援物资及设施等方面，这些都是公共安全与应急管理研究的基础问题，为后期公共安全与应急管理研究的深入与演进做出了重要的奠基性贡献。
表2 中国公共安全与应急管理研究的高被引文献前十位
三、我国公共安全与应急管理研究的学术版图
（一）公共安全与应急管理研究的关键词聚类图谱
热点聚类分析在关键词共现网络分析的基础上聚类，对某一领域研究热点进行高度概括，呈现出相关研究的全貌。运用CiteSpace以可供分析的2007篇文献为数据来源，节点类型设置为Keyword，时间段为1998—2019 年，时间切片为1，阈值选择为Top50，通过LLR算法对关键词进行聚类分析，得到中国公共安全与应急管理研究领域的关键词聚类图谱（见图5），共生成10个核心聚类：#0 应急管理、#1 突发公共安全事件、#2 公共安全、#3 应急物资、#4 环境风险、#5 政府、#6 公共卫生、#7 应急物流、#8 应急决策、#9 危机管理。这些聚类大致勾画出中国公共安全与应急管理研究学术版图的轮廓。为使学术版图更为清晰，笔者又整理了各核心聚类的节点明细表（见表 3）。
图5 公共安全与应急管理研究领域的关键词聚类图谱
表3 公共安全与应急管理研究领域关键性聚类节点明细表
（二）基于关键词聚类图谱的节点信息明细表的内容版块解读
关键词聚类图谱和聚类节点明细表映照出国内公共安全与应急管理研究的核心学术图景，为梳理公共安全与应急管理研究的主要内容分布提供了较为清晰的科学依据和线索，但要更准确地把握公共安全与应急管理领域研究的学术版图，还需要通过人工进行进一步梳理。总体来看，我国公共安全与应急管理的主要研究内容版块呈现出相互交叉融合的态势，主要集中在以下几个方面：
1. 突发事件的概念与分类
聚类#1 的名称为“突发公共安全事件”，包含“重大自然灾害冶野事故灾难”等节点，该聚类主要界定了突发事件的概念与分类，这是公共安全与应急管理研究领域的基础。首先，在突发事件的概念方面，学者们大多按照其发生特征、社会影响及严重后果这一思路进行解释。秦启文认为突发事件是发生出乎意料，严重危害社会且需立即处理的负面事件。沈正赋认为突发事件是指发生突然，呈现异常状态，社会普遍缺乏准备且高度关注的新闻事件。朱力、薛澜等认为突发事件一般具有突发性、社会危害性、瞬间性、偶然性、高度不确定性以及决策的非程序性。其次，在突发事件的分类方面，主要有两种分类依据。一是依据其发生原因分为自然引致和人为引致两类，这也是国际通行的分类依据，在此基础上，薛克勤将人为引致的突发事件进一步分为由故意行为引致和由疏忽错误引致两种。二是依据其性质、机理和发生过程划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、经济危机五大类。基于学界对突发事件概念及分类的论述，国务院于2006年颁布《国家突发公共事件总体应急预案》明确“突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类”。2007年国家颁布《突发事件应对法》，从法律层面对突发事件的概念与分类加以规定。
经过20来年的历史演进及研究，我国对于公共安全事件的内涵与分类在与国际接轨的同时，逐步形成了适合中国国情的、有中国特色的分类方式及内涵界定，并随着时代发展及新的突发事件的出现，也在进行动态调整与演进。
2. 应急管理体系机制的构建
聚类#0 为“应急管理”，包括“应急管理体系”“应急管理体制”“应急管理机制”“全过程管理”“全灾害管理”等节点，该聚类主要探讨了国内应急管理体系的构建。2003年非典疫情过后，国家将“一案三制”综合应急管理体系建设提上日程并做出相应战略部署和工作安排。由此，学界也对应急管理体系进行了详细论述。一是关于“一案三制”综合应急管理体系的内涵，钟开斌、高小平、莫于川指出“一案”是针对各种突发事件类型，综合经验及实际，事先制订的能迅速有效解决问题的应急预案，“三制”包括应急管理体制、应急管理机制、应急管理法制，即应急组织机构的架构和职能设置、有效运转的机理性制度、应急管理过程中处理各种复杂社会关系的法律原则和规范。二是关于“一案”与“三制”的关系，高小平认为“一案”与“三制”是一个有机整体，是计划与执行的关系，二者构成了全灾种、全过程的应急管理体系。《突发事件应对法》的颁布标志着“一案三制”应急管理体系初步确立。基于突发事件的分类和“一案三制”应急管理体系，国家在实践中针对不同突发事件采取了不同的应对机制，以减灾机制应对自然灾害，以安全监督机制应对事故灾难，以疾病控制和食品安全机制应对公共卫生事件，以维护社会稳定机制应对社会安全事件。为进一步完善应急管理体系，2018年中央和国家机构改革，把疾病控制职能留给国家卫健委，把维护社会稳定职能留给中央政法委，将剩下的减灾和安全监督两大职能，整合到一起组建国家应急管理部，以“全灾种管理”适度的“退”实现“全过程管理”的“进”。此外，有学者提出平行应急管理体系的构想，在完善现实社会中应急管理体系的同时，通过平行应急管理体系，进行面向应急管理的计算实验，以人工社会为基础，通过加载突发事件和干预措施来实现对突发事件的平行应急管理。
我国应急管理体系经过20多年的建设与完善，逐渐从应对单一突发事件过渡到以“一案三制”为核心的综合应急管理体系，同时吸收了平行应急管理体系的理论与方法，丰富完善了中国公共安全与应急管理体系的内容。
3. 政府公共安全治理与应急管理的责任与作用
聚类#5 的名称为“政府”，包括“应急响应”“信息公开”“政府责任”“地方政府”“基层政府”“应急指挥协调机制”等节点；聚类#8 为“应急决策”，包括“应急策略”“大数据”“情报体系”“人工社会”等节点。这些聚类主要探讨了政府在公共安全治理与应急管理中的责任与作用。一是应急决策方面。周定平、程铁军等、佘廉等、郭春侠等指出由于突发事件的不确定性和信息不完全性，决策的快慢与灾害后果严重程度成正比，政府作为应急决策者难以有全面的认识且面临巨大的决策压力，需要在最短时间内提出最有效的应急策略。为提高政府决策效率，朱晓峰等、李阳等提出借助情报即时服务平台、大数据技术，整合资源、统一监控、快速反应，收集精准的情报。王飞跃、范如国提出依托人工社会系统，通过计算机展开分析，率先对突发事件进行模拟，预测可能的治理行为和结果，进而提高突发公共安全事件应急决策的精准性。二是应急协调方面。2003年非典疫情以前主要由中央政府在拨款支持救灾重建的同时，对部分省市实施包干制。2006年31个省区市政府先后成立应急管理领导机构，负责统一领导协调本级和下级政府有关部门开展突发事件应对工作，预测预警、处置救援、善后处理等运行机制逐步健全，应急管理由专门部门应对单一突发事件转化为综合协调应急管理，由议事协调机构和联席会议制度协调转化为专门办事机构协调。陈晓春等、文宏、张再生等强调政府特别是基层政府，作为公共安全治理与应急管理的主角，需要在协调好纵向和横向关系的同时，加强与社会多元主体间的联动与协同，建立信息双向反馈机制，采取有效干预措施，并根据事态变化及时调整。三是事后问责方面，保证社会公共安全是政府的首要职责，政府进行问责的直接动因便是频发的突发事件。国内学者针对问责的方法和原则提出了不同看法。关保英等认为政府应急责任怠慢的法律问责应包括立法问责、行政问责和司法问责。林鸿潮认为还应通过对职务身份和名誉建立问责机制，激励政府及时回应群众需求。
中国情境下，政府是公共安全治理与应急管理的核心支柱性主体，承担着精准科学决策、协调各方力量的重要责任。一旦政府在决策或协调过程中出现失误，必将为国家及社会带来重大损失。如此次新冠肺炎疫情暴发初期，湖北当地政府应急决策出现失误，导致疫情在全国范围内扩散蔓延，影响和损失巨大。因此，政府如何在公共安全治理与应急管理过程中提高决策和协调其他主体的效率、夯实责任，发挥应有的作用，仍需深入探究。
4. 公共安全治理理论体系的探索
聚类#2 的名称为“公共安全”，包括“公共安全”“风险治理”“公共安全治理”“总体国家安全观”“全生命周期”等节点，这一聚类主要论述了我国对公共安全治理理论体系的不断探索。2003年非典疫情暴发后，国家及学界不断探索突发事件的内涵与分类，加快构建综合应急管理体系，这为探索我国公共安全治理理论体系奠定了学术基础。2014年习近平总书记提出的总体国家安全观以及2015年国家颁布的《国家安全法》为我国公共安全治理理论体系提供了思想基础，从顶层设计层面对总体安全范围加以确定，将应急管理作为社会治理的一个重要内容纳入总体国家安全的范畴，为构建中国特色公共安全治理理论体系提供了自上而下的动力，促使国内学者对公共安全治理理论体系的构建进行尝试和探索。例如范维澄借鉴西方先进理论提出了公共安全三角形理论模型，以突发事件、承灾载体和应急管理作为三角形的三边，以灾害要素构成三边的节点，一旦灾害要素超过阈值或有一定触发条件，就可能导致突发事件的暴发。童星借鉴全生命周期理论提出中国情境下的应急管理应包括减灾、整备、反应和恢复四个阶段，并搭建了包括风险治理、应急管理和危机治理在内的公共安全治理框架，通过风险治理阶段的识别评估和消减防缓，应急管理阶段的准备、响应及恢复，危机治理阶段的调查、问责和改进，三个阶段循环往复，提高公共安全治理的水平。与此同时，也有不少学者从我国应对各类突发事件的具体实践中总结经验。张海波以我国2008年发生的南方雪灾为例，指出我国已进入高风险社会，提出了综合风险管理的策略。王玲玲等以“12·31”上海外滩踩踏事件为例，提出应从以事后应急处置为核心的应急管理向事前风险预防转变。张乐等以天津港爆炸事故为例指出日常风险治理存在并将长期存在结构漏洞，只有从制度安排和机制运行上系统地”查漏补缺”才能实现真正的安全。
公共安全治理本就是国家治理的重要组成部分。党的十九届四中全会提出推进国家治理体系与治理能力现代化，这对新时期构建中国特色公共安全治理体系提出了明确要求。经过不断探索，我国形成了包括公共安全三角形模型、公共安全治理框架在内的公共安全治理理论体系框架，但相关核心内容还需完善。
5. 应急产业的发展与应急物资储备
聚类#3 的名称为“应急物资”，包括“资源配置”“应急产业”“供应链协调”“多元主体”“储备分类”等节点；聚类#7 的名称为“应急物流”，包括“供应链”“模型”“云计算”“协同体系”等节点。这些聚类包含的文献主要探讨了国内应急产业的发展与应急物资储备。一是应急物资生产方面，张洋、张纪海等指出自非典疫情以来，国家对应急产品的需求持续增长，催生了应急产业的发展，但应急物资生产方面仍存在缺失产业标准、缺乏自主创新等等问题。以2019年末暴发的新冠肺炎疫情为例，疫情初期出现的防疫物资严重短缺的现象，说明国家及社会各界对于应急产业的重视程度远远不够，缺乏相应应急物资的准备。因此，需要由政府主导，对行业资源进行整合，促使企业兼顾经济利益和社会效益，促进应急产业供应链协调，提高应急物资生产能力。二是应急物资储备方面，2003年非典疫情后，中央及各省先后颁布了救灾储备物资管理办法。张红指出传统的储备模式存在较大缺陷，为完善应急物资储备模式，丁斌等提出政府以应急物资的特性进行分类储备，陈业华等提出政企联合储备模式，确定政府最优实物储备量，其余的物资交给生产企业，从而使政府成本最小，企业利润最大。三是应急物流运输方面，基于突发事件的特点，应急物流具有突发性、不确定性、非常规性、弱经济性和社会公益性等特点，对于灾害损失最小化具有重大意义。由此，国内学者们指出了不同应急物流模式。王旭坪等提出以应急物流技术平台保证系统高效运转，及时评估并调整应急物流运输方案。张姣芳等提出建立军民融合、平战转换的应急物流体系。陈慧提出通过政府主导、社会参与、全民支持推动应急物流发展。
应急产业是公共安全与应急管理的重要支撑与保障。我国已进入高风险社会时期，越来越应注重常态化社会治理与非常态化应急管理的快速转换，“防患于未然”“居安思危”应成为应急产业发展和应急物资储备的核心遵循，推动形成平战灵活转换的应急产业链。
6. 公共卫生治理
聚类#6 的名称为“公共卫生”，包括“全球公共卫生治理”“传染病疫情”“全球公共卫生安全化”“公共卫生外交”等节点，该聚类主要论述了公共卫生治理，特别是全球公共卫生治理的重要性。随着一系列公共卫生危机暴发，公共卫生事件对人类社会造成的安全威胁持续增加，公共卫生已经超出医学范畴，进入政治领域。区域化、全球化背景下，通过人口流动，病毒能够轻易迅速地突破国家边界，扩散至全球各地。因此，公共卫生治理越来越需要国家通过相互合作，保护人民远离公共卫生威胁。陈颖健梳理了国际卫生治理的发展历程，指出二战后世界卫生组织的成立促使公共卫生国际合作出现统一的趋势，贸易机制在传染病防治的国际合作中的作用越来越大。门洪华、敖双红等指出人类命运共同体理念是中国推动全球治理改革的理论创新，也为全球公共卫生治理提供了理论基础和治理路径。《柳叶刀》杂志的主编理查德·霍顿认为公共卫生是当前最重要的外交政策问题，利用卫生作为外交工具拥有一定的战略优势，但当前国际公共卫生外交仍存在不足。晋继勇以2003年的非典危机为例，认为传统的主权观和安全观束缚着全球化时代的公共卫生外交，同时经济利益驱动使国际公共卫生外交流于形式。张丽娜等以埃博拉危机应对中的国际合作为例，指出疫情国（区域）政府危机应对能力不足，国际社会参与救援迟缓、合作不畅等问题，造成了危机进一步升级和扩散。徐彤武指出全球公共卫生治理体系的加强与国际政治经济秩序的改革是促进公共卫生的必要条件，“埃博拉战争”为中国提供了全方位的启示，要将生物防御作为国家卫生安全的战略性议题，公共卫生外交应在新型大国外交战略中占有重要地位。埃博拉疫情后，2019年末的新冠肺炎疫情再一次证明了全球公共卫生安全的重要性，也暴露出部分国家在全球公共卫生治理中存在一些问题。自新冠肺炎疫情于全球范围暴发以来，我国在内防疫情扩散的同时，向世界出口大量防疫物资、派出医疗防控专家组，为国际社会共同抗击疫情提供支持和保障，不仅促进了国内应急产业走出国门，也在国际树立了中国形象，提升了国际地位。
全球化背景下，公共卫生安全领域的国际合作越来越重要，任何一个国家不论多么发达、多么强大，都不可能独自应对或免于公共卫生威胁。因此，只有积极发展公共卫生外交，加强国际合作，积极参与全球公共卫生治理，才能更有效地发现、预防、应对公共卫生危机。
7. 危机的预防与控制
聚类#4 的名称为“环境风险”，包括“环境保护”“环境风险”“环境污染”“环境管理”等节点；聚类#9 的名称为“危机管理”，包括“指标体系”“风险社会”“风险管理”“公共危机”“重大危险源”、“监测网络”等节点。这些聚类主要论述了危机的预防与控制。危机是社会系统的基本结构或者基础价值和规范的一系列威胁，是全方位、全过程地描述那些有可能产生较大破坏损失的事件，广义的危机定义实际上包括灾害或灾难、突发事件、紧急状态等等。国内学者们对不同类型的突发事件进行溯源，为危机管理、探查危险源提供了基础。沈一兵分析了我国十起典型环境群体性事件，提出突发环境事件的危险源主要是环境风险，由于未能有效防范环境风险进而引发社会性危机，例如天津港危化品爆炸事件。周媛媛分析指出公共卫生事件的危险源主要是生态破坏、生物安全威胁等，例如2003年的非典疫情以及 2019年的新冠肺炎疫情。闪淳昌提出社会安全事件的危险源主要是部门领导或下属麻痹大意、失职渎职等，例如2014年上海外滩踩踏事件。为了有效预防并控制环境风险，党的十八大以来，国家不断对生态文明建设和生态环境保护提出一系列新要求，将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设联系在一起，作出了全面推进建设中国特色社会主义五位一体的总布局。国内学者也对危机预防与控制进行了详细论述。薛澜等从社会因素、组织因素、个体因素三方面对危机暴发的诱因进行分析。康伟、谭卫国等提出建立控制指挥中心、风险评估机制、动员救助机制和法律体系，利用社会力量普及危机意识。张小明提出建立完善科学合理的公共危机分级预警机制，构建公共危机预警四级指标体系。
随着我国进入高风险社会，公共安全治理与应急管理应从对危机的处置应对向预防控制转变，将危机管理融入公共安全治理越来越重要。因此，如何保持危机意识和风险社会意识，加强危机的预防和控制是未来公共安全治理的一大重要研究方向。
四、我国公共安全与应急管理的研究进路
通过中国公共安全与应急管理的关键词时区图谱（见图6）和突现词表（见表4），得到侧重时间维度的公共安全与应急管理研究的演进视图，有助于分析公共安全与应急管理研究领域的阶段性特征，探寻其研究进路。
图6 1998—2019年中国公共安全与应急管理研究领域的关键词时区图谱
表4 公共安全与应急管理研究领域关键词突现词表
我国公共安全与应急管理研究的阶段性特征不仅是研究不断拓展和深入的结果，也与研究各阶段所发生的突发公共事件以及国家相关法律、政策、方针紧密相关。根据对2007篇文献的综合分析，我国1998—2019年22年中公共安全与应急管理研究进路可以划分为三个阶段。
（一）研究初期（2003年以前）
2003年以前为萌芽阶段，也是我国公共安全与应急管理的理论与实践处在研究演化的初始阶段。在这一阶段，突发关键词为”应急系统”，研究主要集中在以单一专项突发事件减灾救灾为核心的应急系统建设，以及对西方公共安全与应急管理的理论和实践的吸纳学习借鉴。这一时期国内外环境渐趋稳定，我国经济发展进入良性高速发展轨道。此阶段的突发事件不集中，尚未造成全国性的影响，因此无论政界、学界还是实务界对突发事件、风险预警和应急管理均处于探索认识的初级阶段。刘春林、盛昭瀚、何建敏、施建军等在《基于连续消耗应急系统的多出救点选择问题》《多出救点应急系统最优方案的选取》《模糊应急系统组合优化方案选择问题的研究》等文章中详细论述了如何保证任何时刻已到达物资量满足物资消耗，不至于因物资供应不足导致应急系统停止。
（二）研究中期（2003—2012年）
2003—2012年为本领域研究的兴起与丰富阶段，这一阶段的突发性关键词主要有“突发公共卫生事件”“危机管理”“应急机制”“突发公共事件”“自然灾害”“应急指标体系”“环境治理”“应急能力”和“社区”，研究主要集中于对公共安全与应急管理理论和实践的深入探讨以及应急管理体系与能力建设。这与2003年后频发的重大传染病疫情、重大自然灾害以及国家在此领域的政策、方针、法规引导密不可分。
2003年暴发的非典重大疫情暴露出我国公共安全与应急管理体系存在较大的缺陷，一些地区在应对重大公共卫生事件时束手无策、谎报瞒报疫情。非典疫情后又暴发了甲型H1N1、人感染高致病禽流感等一系列突发公共卫生事件，给广大人民群众的生命安全带来重大威胁。国家逐渐构建起以卫生行政部门为主管单位，以疾控中心为疾病预防机构的重大疫情应急管理组织机制。2003—2006年间中央及31个省市区先后建立了应急预案及应急管理领导机构。2006—2010年间南方冰雪灾害、汶川地震、玉树地震等自然灾害进一步拓展了国内对于突发事件的认识，推进学界对应急管理理论与实践的深入思考。薛澜、钟开斌、高小平等人分别在《突发公共事件、分类、分级与分期：应急体制的管理基础》《回顾与前瞻：中国应急管理体系建设》《中国特色应急管理体系建设的成就和发展》等文章中对突发事件的概念及分类、中国“一案三制”综合应急管理体系的构建进行了详细论述。随着应急管理体制、机制的不断完善，学界逐渐完善应急管理相关测度、评价指标和考量体系。杨青等在《基于过程管理的城市灾害应急管理综合能力评价体系研究》一文中提出城市灾害应急管理综合能力评价体系应包括灾前预警能力评价、灾中应急能力评价和灾后恢复能力评价3个分系统以及12个子系统。王锐兰在《政府应急管理的绩效评价指标体系研究》一文中详细论述了政府应急管理绩效评价的操作依据、原则以及指标体系的基本构成。
党的十七大报告首次提出“建设生态文明”，党的十八大报告进一步强调“大力推进生态文明建设，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。由此，国家及学界开始深入思考人与自然的关系，愈加注重对于环境的保护和风险的治理。随着我国应急管理体系的不断完善，与之匹配的应急管理能力建设也逐渐提上议事日程。张海波、童星在《高风险社会中的自然灾害管理——以“2008年南方雪灾”为案例》和《应急能力评估的理论框架》等文献文中指出中国已进入高风险社会，需要进行综合风险管理，增强各级政府应对不同严重程度的突发事件的应急能力。上自中央政府，下至地方、基层政府的应急能力得到明显提升。
与此同时，社区作为居民生活的共同体，紧密联系着基层政府，是落实基层应急管理责任的重要主体，政府及学界逐渐认识到社区建设对于公共安全与应急管理的重要性。中央层面于2007年出台《国家发展改革委 民政部关于印发<“十一五”社区服务体系发展规划>的通知》，于2011年出台《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》，覆盖城乡的社区服务体系不断健全。在此基础上，张海波、朱华桂、陈文玲等提出在应急管理过程中促进社区共同体意识的形成，充分发挥社区各方的积极作用，形成社区合作网络，提高社区对风险的抗逆力，实现整合性公共安全管理，促进整个社会风险管理水平的提高。
（三）现阶段研究（2013—2019年）
目前，我国公共安全与应急管理研究已进入深入研究阶段，这一阶段的突发性关键词包括“情报体系”“大数据技术”“应急决策”“应急响应”。随着国家“一案三制”综合应急管理体系的不断健全，高风险社会逐渐对我国应急决策及应急响应提出更高要求。研究焦点转向了如何更有效地进行危机预警，及时做出科学的应急决策及响应等深层次的问题。
公共安全与应急管理的最高境界是“防患于未然”，因此对于危机的全方位、全过程的预警显得尤为重要。只有有了准确及时的危机预警，才能做出科学的应急决策和快速的应急响应，及时抢占窗口期，将突发事件控制在萌芽状态。2014年习近平总书记提出的总体国家安全观、2015年国家颁布实施的《国家安全法》以及党的十九届四中全会提出的“推进国家治理体系与治理能力现代化”都对中国特色社会主义的公共安全与应急管理提出了新的要求，在这一系列总体布局下，需要采集分析大量信息和数据，由此，大数据、互联网、区块链、云计算等新技术被广泛应用于公共安全与应急管理领域。许多研究者开始关注情报体系、大数据等先进技术在应急决策与应急响应中的运用。袁莉、郭春侠等认为情报体系需要快速响应以便为应急决策提供工作支持系统。李阳等在《工程化与平行化的融合：大数据时代下的应急决策情报服务构思》中指出运用大数据技术为突发事件应急响应提供精准预测十分重要。范炜、胡康林在《面向突发事件应急决策的情报支撑作用研究》中提出了“情要人要策”应急决策模式。邱晓刚、孟荣清、张鹏、陈彬等在《KD-ACP 计算实验平台的应用模式设计》《面向平行应急管理的计算实验框架》《面向应急管理计算实验的模型构建和模型管理》等文章中提出运用平行应急管理方法，以人工社会为基础，将情报信息搭载到人工社会模拟平台上，实现人工社会与真实社会的平行控制与管理，提高突发公共安全事件应急决策的精确性。
五、基本结论与展望
本文运用CiteSpace软件系统研究了中国公共安全与应急管理领域1998—2019年CSSCI数据库中收录的2007篇文献，将传统文献研究方法与可视化科学知识图谱相结合，更直观、详细地分析展现22年来中国公共安全与应急管理的学术版图和研究进路。
本研究发现中国公共安全与应急管理研究的学术版图包括突发事件的概念与分类、应急管理体系机制的构建、政府公共安全治理与应急管理的责任与作用、公共安全治理理论体系的探索、应急产业的发展与准备、公共卫生治理、危机的预防与控制等七大方面内容。进一步地，本研究发现中国公共安全与应急管理的研究进路大致分为三个阶段：2003年以前，研究主要集中在以单一专项突发事件减灾救灾为核心的应急系统建设；2003—2012年，研究主要集中于对公共安全和应急管理理论与实践的深入探讨以及应急管理体系与能力建设；2013—2019年，研究焦点转向了如何更有效地进行危机预警，及时做出科学的应急决策及响应等深层次的问题。
目前，我国公共安全与应急管理研究领域仍有较大的拓展空间，未来中国公共安全与应急管理研究应关 注以下几方面。
其一，建设并完善中国特色的公共安全治理与应急管理理论体系。通过 20 多年的探索以及对西方公共安全与应急管理理论及实践经验的学习与借鉴，我国初步形成了包括”一案三制”应急管理体系、公共安全治 理框架等在内的，以总体国家安全观为思想基础，以风险社会为理论基础，以注重灾害阈值监测的公共安全 三角形模型和减灾、整备、反应、恢复相结合的公共安全治理框架为基本框架的，中国特色的公共安全治理与应急管理理论框架体系。 但目前，这一理论体系仍有待进一步完善，风险预防、应急管理和危机管理之间仍未形成相辅相成的整体，加之突发事件往往相互影响、相互转化，容易导致各类次生灾害发生，甚至多种突 发事件同时发生。因此，需要基于中国国情，将风险治理、应急管理和危机治理深入融合，兼顾常态化的社会治理与非常态化的应急管理，健全多灾种的应急管理体系，进一步充实完善中国特色的公共安全治理与应急管理理论体系，提高国家总体安全水平。
其二，注重多元治理主体在公共安全治理与应急管理中的作用发挥与协同的研究。国家治理体系和能力的现代化最终要落脚到多元治理主体上，在“国家要市场要社会”三分法的范式下，我国公共安全治理与应急管理越来越强调政府、市场组织、社会组织及民众等多元治理主体的作用发挥与协同参与。一是政府的责任与作用发挥。各级政府应发挥主导作用，利用真实情报信息，加强公共安全风险预测，及时进行应急决策，在精准科学决策的基础上协调各方力量形成合力。二是市场的作用和发展，促进应急产业的发展与科学规划应急物资储备。各应急企业在实现经济目标的同时，以社会安全目标为指引，加快构建平战转换的应急产业链、运输链，同时配合政府做好应急物资的储备工作。三是社会力量的激活与参与。社会组织通过慈善、志愿服务等方式，促进社区共同体意识的形成，通过社区合作网络动员社会基层力量积极参与响应公共安全治理和应急管理。由此，应进一步完善快速有序的应急预警机制和科学的应急决策机制，并将应急产业链纳入全球公共安全产品价值链，探究科学的应急物资储备模式，构建政府主导、市场和社会协同、公众参与的共治型公共安全治理与应急管理协同机制。
其三，探索公共安全治理的国际合作与全球协同方案。一是公共安全的国际合作与全球协同是人类命运共同体思想在该领域的进一步拓展。在全球化背景下，气候变暖引致的自然灾害、重大传染病疫情、恐怖主义等对人类社会的威胁越来越大，任何国家都不可能在各类风险中独善其身。实现公共安全治理需要加强国际合作，而非“甩锅卸责”。二是公共安全的国际合作与全球协同是全球公共卫生治理的需要。从全球治理角度出发，公共卫生治理是我国在全球化中的重要外交手段。通过向世界公共卫生治理贡献中国理念和中国经验，既能促进中医文化走出国门，又能促进“一带一路”建设，提高我国国际地位。三是公共安全的国际合作与全球协同是拓展开拓国际公共安全产品产业价值链的需要。目前，我国仍处于国际公共安全产品的制造端，未来应抓住机遇，进入国际公共安全产品的研发设计端，抢占国际公共安全产品产业价值链的制高点。因此，学界需进一步加强公共安全治理国际合作、全球协同的经验总结，以及中国方案和相关法律问题方面的研究，探索公共安全全球治理的合作协同机制，在“一带一路”理念的基础上立足国内市场、面向国际需求，进一步引导我国应急产业向国际公共安全产品产业价值链高端延伸，在全球公共安全治理中向世界贡献中国力量和中国方案。
其四，注重大数据等新技术在公共安全与应急管理领域的应用的研究。由于突发事件具有突发性、不确定性以及严重破坏性，暴发扩散迅速，现实社会中难以对突发事件进行实验，而利用大数据、人工智能、区块 链、社会计算实验等先进技术能够快速收集真实信息，进行精确分析，在危机产生前或萌芽期抢占“窗口期”，通过社会计算在虚拟实验平台中调适参数，设定虚拟社会仿真模型进行突发事件仿真，实现人工社会要真实社会的平行应急管理。先进技术的应用将大幅提升应急预警的及时性、应急决策的准确性以及应急响应的协调性，促使公共安全与应急管理领域的研究迎来巨大发展的新时期。虽然已有部分学者开始关注大数据等新技术在公共安全与应急管理中的应用，但这一方面的顶层制度设计、相关法律法规保障仍有待完善。中国公共安全与应急管理领域的研究需要跟上技术发展的步伐，使用最适合的技术，提高公共安全与应急管理的效率。
原载于：管理学刊，2020年第4期
