中国社会科学院大学管理学院院长、中国社会科学院大学国家治理现代化与社会组织研究中心名誉主任柴宝勇教授进行的《多元共治下我国环卫服务的模式类型与逻辑线索 ——基于有效性视角的分析》研究，研究成果于《湖南行政学院学报》发表。
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《湖南行政学院学报》2020年第二期封面
作者简介：
柴宝勇：博士，教授，博士生导师，现任中国社会科学院大学管理学院执行院长兼《中国社会科学院研究生院学报》副主编，中国社会科学院大学国家治理现代化与社会组织研究中心名誉主任。
石春林：中国社会科学院大学管理学院学生，主要研究方向：政治哲学。
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摘要：环卫外包是我国公共服务市场化的重要体现。环卫外包的发展在全国范围内具有特殊的规律性，且这种规律性体现在历史沿革的模式变更上：传统体制下的政府负责的低效模式、合同外包下政府主导的附庸模式、市场机制下政府创新的效率模式。此外，根据三种模式一脉相承的逻辑线索，对我国环卫市场化的未来模式进行了讨论，得出多元主体下有效共治的市场模式是我国环卫公共服务提供的理想模式的结论，并结合现状分析对我国环卫服务发展转变提出了六点需要坚持的原则。
关键词：公共服务市场化；环卫外包模式；环卫公共服务有效性；多元共治中
一、研究评述与问题的提出
从上世纪70年代至今国内外关于公共服务外包、环卫外包和环卫工人的研究中可以发现，外包作为一种公共政策手段，其目的是为了达成政府与市场之间更高效的资源配置。关于这种手段的理论基础、现实意义等理论研究已十分完备。但值得注意的是，无论是环卫外包还是其他公共职能的外包，在我国的具体实践中，还达不到理想的高效性和适用性。尽管已经有充足的个案研究资料，但学界对于不同发展程度、不同地域的具有特殊性的区域性环卫外包并没有给出建设性的指导方案。可以说，学界至今仍在指出与我国行政体制有关的种种问题，分析出种种模式，但几乎没有给出一个可操作的、可供基层政府参考的实际方案。大多数研究给出的对策和建议是按照多主体下的个别主体分析进行的，即对照外包的发展现状对相关主体提出主体内或少数主体间的完善性建议，但多主体的协同治理方案未见表露。可以说，目前学界关于环卫外包的具有普遍性和参考性的多主体的协同治理方案还未涉及。另外，有关我国发展了数十年的环卫市场化并没有全局性、整体性的阶段分析，也没有从丰富的环卫市场化实践中得出可供处于不同发展阶段的地区进行借鉴的模式和路径，大多对各地环卫现象的研究特殊性有余，而普遍性不足。可以说，我国学界关于环卫市场化的研究与环卫市场化在我国的广泛实践不相适应，研究还远远落后于我国的实践。
因此，本文试图从包括环卫工人在内的多个主体入手，①通过环卫效能、环卫工人生活状况与企业的盈利等若干主体性因素来分析政府购买环卫公共服务有效性，并通过全国各地区不同分类因素的因素研究来得出不同地区、不同阶段的环卫公共服务匹配模型，为不同发展阶段的城市和地区提供环卫公共服务市场化的一个参照。我国2000年后环卫服务市场化经历了怎样的发展路径？这种路径背后体现了什么样的演进逻辑？以及不同地区应如何应用这种现实逻辑？则是本文将要试图解答的问题。
“服务有效性”的概念来源于公共组织的绩效评估。周志忍提出“公共服务市场化、社会化，权力非集中化，公民为本和结果导向”，[1]是新公共管理运动对于绩效评估的重要贡献，而这些因素，也是服务有效性判定的关键因素。③韩清颖在Petersen、李晨行等人的实证研究的基础上丛服务评估主体的角度提出了“公共服务有效性”的概念，并讨论了影响这种有效性的公共服务执行因素。在此基础上，根据绩效评估理论与韩氏“公共服务有效性”，本文提出“环卫服务有效性”。
本文所指的环卫服务有效性，是指环卫服务供给和需求的平衡，即这种有效性是两方面的，一方面，体现为政府的合法性；另一方面，体现为社会公众的需求满足。因此，这种有效性实质上是一种布尔变量，而非求和量。④因此，环卫服务有效性是环卫服务提供模式的内在核心，它反映出这种模式的当下适用度，这种适用度在宏观上就体现为环卫服务供需的平衡，在微观上体现为五个主体之间的相互作用平衡。
环卫服务有效性的学理逻辑来源于社会契约论和合法性理论，按照传统的社会契约论和哈贝马斯的合法性理论，公共服务职能的责任源头在于社会权利让渡的对象——政府。这是学理逻辑赋予政府不可推卸的、先天自在的固有身份属性，这也是政府行政权力的部分来源和始因。进一步来说，环卫服务有效性来源于公共行政学中的绩效评估，从关系上而言，环卫服务有效性是环卫服务绩效评估的结果概念：有效与无效是环卫服务绩效评估的二元结果状态，而有效性的分析可以得出这种状态。因此，这种有效性在逻辑上指向政府提供公共服务所带来的相关合法性。
二、我国环卫服务的类型、模式及内涵
环卫服务是我国公共服务的重要组成部分，但环卫服务的市场化方式与公共服务整体的市场化方式有着云泥之别。从我国公共服务治理研究的历程来看，我国公共服务市场化在总体上有四种模式：合同外包模式（政府监管的服务外包模式）、政府经济资助模式（政府补助的社会治理模式）、政府参股模式（政府主导的共同承办模式）、特许经营模式（政府授权的非政府部门经营模式）。[5]在下文所述的四种模式中，似乎这种纵向的观察带来的是线性的历史沿革和演进，而每一种更具有新意义的模式则总占有不可比拟的优势，而这种优势在现实性上又会促使目前处于不同阶段的负责主体趋向一个相同的目标。这个目标对于一些地区而言仍是市场化，而对另一些地区而言则是“后市场化”或“逆市场化”，这正同我国目前环卫市场化的现状相符。因此，模式并非范本，社会历史中不存在放之四海而皆准的普适制度、通用体系和学习模式，在每个模式之后，都有与之所在历史时期和情况相适应的综合性因素，这种综合性因素的加权集合本身不是线性变化的，相反，从系统论的角度而言，这种综合性因素在系统内部应当是一个均衡态。因此，并非处于低效模式的地区就应过渡至附庸模式，或者超前地跑步迈进效率模式，而是应当通过模式背后的综合性因素做出历史的、规律的判断。
（一）传统体制下政府负责的低效模式
1.低效模式的概念
传统体制下政府负责的低效模式，这个概念有三个观察路径：“传统体制”“政府负责”与“低效”，其中，传统体制与低效是同一个问题的两个方面，而政府负责是这两个方面的连接项。传统体制是指，在计划经济体制下，环卫服务的提供主体所采取的提供方式和责任主体是政府导向的；政府负责是指环卫服务的提供主体是政府；而低效，并非绝对意义上的低效，而是指在上世纪末至本世纪初的历史区间中环卫服务提供质量的总体低效。这种低效并不仅仅是服务供给的低效，反而更多的是服务需求低下带来的低效现象。在这里采用“低效模式”来形容我国市场化之前的环卫服务提供模式的原因是：这种模式的存在根本就在于供求之间短暂的低效平衡。这种低效，本质上是低水平的意思，①而这种低水平则恰恰是这种模式能够存在的本质原因。另外，用低效这样一个似乎带有感情色彩的形容词来称呼这种模式也是从发展历史观的角度看待我国环卫服务的一种体现，即无论如何，这种“低效模式”的平衡终究不会长久。
因此，这里的“传统体制下政府负责的低效模式”是指，在传统的计划经济体制下完全由政府负责提供的和在传统经济发展水平下公众所要求的低水平的环卫服务供给和需求平衡模式。这种模式主要存在于我国环卫市场化改革之前，还没有引入政府以外的其他主体进入环卫服务治理。2000年前，这种模式是我国环卫服务提供的主要模式，2000年后，这种模式多向合同外包下政府主导的附庸模式转变。但从我国整体看来，这种模式仍存在于经济发展滞后地区与“老、少、边、穷”地区，呈现碎片化和边缘化的特征。
2.低效模式的内涵
低效模式下，并不存在环卫服务购买现象，政府本身是这种服务的提供者和问责方，因此低效模式下的服务购买主体和购买服务承接主体是重合的，它们二者重合于政府。从形式的角度而言，可以将之视作是政府向政府本身购买了环卫职能，只不过这种购买是政府内部的、部门间和上下级的职能性延展。至于购买服务承担主体，则是利用简易工具进行工作、境况尚可的环卫工人。而服务使用主体则当然是社会全体，即公众。服务评估主体则需要进行二分，在政府内部，也就是服务提供流程的内部评估，这种评估的主体是政府；在外部，也就是服务提供后的消费性评估，这种评估主体是公众。另外，由于服务购买现象本身不存在，故而此时还不存在第三方评估机构。
环卫服务的提供，本质上是公共需求的满足。在低效模式所在的时间节点上，恰恰服务使用主体——公众的公共需求是低水平的。首先，环卫的覆盖面积、负责项目的数量并不多；其次，公众对于街道环境卫生的要求不高；再次，与环卫相关的系列工作的工作量不大，垃圾清运频率、道路清扫频率都不是，也不需要那么高。而这种低水平的需求水平下必然出现的是低水平的供给，政府作为服务的提供主体对外只需满足公众的价值性评估，对内则以一种低水平去要求实际的服务承担主体，因此环卫工人无论是数量还是工作强度都不是很大，简单的环卫工具就可以解决平日的任务。故而，这种有效性的达成相对较容易，在一级有效性关系上，政府只需与公众达成有效性认同，即公众认为政府所提供的环卫服务是可接受的，而政府自身也并没有对这种有效性的接受付出太多成本。在二级有效性关系上，政府的内部评估和外部的公众评估能够由于低水平达成又一层的有效性认同。在三级有效性关系上，服务承担主体能够实现工作对于自身生活的有效性输出。即在这个有效性系统中，各主体的输入和输出都达成了可接受范围内的平衡，因此这种低效模式，是具备有效性的（见图1）。
图1低效模式
这也是目前我国广大以农业为主的县区级行政区划仍然未进行市场化改革的根本原因。然而，应该明确的是，低效模式的有效性存续是建立在低需求上的，一旦经济发展、政策要求或者城市定位带来环卫需求的上升，这种低效的平衡就将被打破，它的有效性也就不再存在了。
（二）合同外包下政府主导的附庸模式
1.附庸模式的概念
合同外包下政府主导的附庸模式，同样地，也有三个观察路径：“合同外包”“政府主导”和“附庸”。合同外包是指，在这种模式下所采用的公共服务市场化模式是合同外包，这种外包是该模式的实现基础，也是多主体综合作用下的关键所在；政府主导是指，尽管在服务承接主体上引入了市场作为服务提供者，但是从治理逻辑而言，这种模式是由服务的购买者政府全方位进行主导的，这种主导是导致合同外包成为“附庸模式”的权力基础；附庸是指，在合同外包下政府主导的现实中，其他服务治理主体在行为逻辑上成为政府行为的附庸，即他们的行为是政府行为的延续。
因此，这里的“合同外包下政府主导的附庸模式”是指，在以合同外包为基本的服务提供模式下，政府通过压力传导和行为逻辑的向下传递来控制其他参与治理主体，并在现实性上达成其他主体对自身行为的附庸而构成的以政府为实际控制者的多主体附庸模式。这种模式主要存在于我国环卫市场化改革以后，政府因为多方面原因而进行环卫服务外包，而此时有能力承接这种服务的市场主体还没有出现，一向强势的政府就通过自身的行为逻辑控制了这种外包，占据了附庸的主导权。2000年后，在城市化快速发展的南部、东部地区，这种模式一度成为各地政府进行环卫服务改革的标杆模式，直到2015年前后北京、上海、广州地区对这种模式进行了突破，市场机制下政府创新的效率模式才浮出水面。
2.附庸模式的内涵
由于公共需求的提高而导致的低效模式失衡，环卫服务的名义提供者——政府则需要增加供给来满足这种由经济发展带来的环卫需求的扩张。然而，在如何增加环卫服务供给这个问题上，政府却采取了“官僚式外包”来应对：经济的快速发展和社会的迅速变革带来了行政单位的官僚趋利性，即将经济发展作为唯一的现实目标，政府的行为成为经济发展的驱动因素，而忽视、轻视经济快速发展带来的一系列社会问题。这就使得环卫服务的提供在政府层面成为了某种负担——某种需要政府投入更多成本而得不到明显收益的负担，而政府在这个时期，恰恰面临的是财政问题，因此，政府很难再投入更多的成本去满足更高的公众环卫需求，这就使得政府不得不寻找一种体制外的方式来对自身更经济地满足环卫需求，于是，环卫服务市场化就成为政府节约财政资金的最佳选择。利用与原先水平相持平，甚至有减少的财政资金，将更高要求的环卫服务提供轻松地甩给市场，政府再通过规定和合同要求对环卫的质量进行限定，还摆脱了大量环卫工人的社保福利问题。因此，这种对于政府而言十分现实的抉择，成为了我国经济快速发展时期的普遍潮流，而其中的环卫有效性隐患，则被一年又一年的GDP增速所掩盖。
因此，附庸模式，如前所述，本质上是环卫服务使用主体的公共需求和要求提高导致政府对这种提高做出不恰当的应对而导致的。如果说传统体制下政府负责的低效模式的有效性缺陷是不可避免的经济发展导致的结构性失衡，那么合同外包下政府主导的附庸模式则是可避免的官僚行为模式带来的压力传导型失衡：政府为了减少财政支出和应对上级政府的市场化命令，对环卫公共服务进行外包形式的市场化。在这个过程中，政府摇身一变成了服务购买主体，而市场上毫无经验的企业却成了购买服务承接主体。然而，由于政府的传统行为逻辑，使得原本规模不大的环卫企业又背上了高要求、低价格的负担，而由于政府一贯的压力传导体制，又在这种负担上给予了企业过多的实际责任。简言之，政府通过一纸外包合同，几乎褪去了自身所承担的实际责任，而将保留的名义责任归于环卫服务的评估中。这样一来，“官僚式外包”就完全形成了，[6]购买服务承担主体在压力传导体制的终端，以血肉之躯承担着整个附庸模式的压力。
值得注意的是，在附庸模式下的合同外包中，还有一种环卫行业人力资源的外包。在这种外包中，政府通过合同，将原隶属于政府管理的环卫工人转置于第三方人力资源企业，再通过与人力资源企业签订合同，向企业雇佣环卫劳动力。这部分环卫工人虽仍受政府部门的管理，实际提供着环卫服务，但其劳动关系则与政府无直接关系，完全属于人力资源公司。如此一来，政府将本应投在环卫服务提供者上的成本大大减少，而自身仍保留着设备与管理职能，但这并没有脱离“官僚式外包”的实质，相反，这是环卫服务“官僚式外包”的一种变体。采取这种人力资源外包，在事实上确实能够延长附庸模式的环卫有效性，使其在更久的时间内不失衡。但这种延长，本质上是对实际服务承担主体的承压的延长，一批环卫工人不堪其负而选择离职，却会有另一批环卫工人来承担更低回报的环卫劳动。这种外包，终究不能在附庸模式的体制下进行长久的存续（见图2）。
图2附庸模式
由上所述，附庸模式的环卫有效性存在着不可调和的压力隐患，而政府在经济发展增速平稳，社会问题凸显后所选择的效率模式则是对附庸模式操作层面的反思，在这种反思下，市场主体的作用、环卫工人的权益、评估主体审核的重要性、政府“环卫可以外包，责任不能外包”的意识都随着主体性因素的成长而凸显，效率模式带来的“逆市场化”和“后市场化”也就代替原先的“市场化”，成为一种新的潮流。
（三）市场机制下政府创新的效率模式
1.效率模式的概念
市场机制下政府创新的效率模式，有三个观察路径：“市场机制”“政府创新”和“效率”。市场机制是指，这种模式的底色或者说基础是市场，尽管在服务参与主体上而言，这种模式与低效模式相类似，但决定效率模式与低效模式不同的最重要因素就在于市场机制的健全和应用；政府创新则是相对于附庸模式而言的，它是指政府不再依靠传统的治理逻辑进行治理，而是通过两方面的创新：一是治理身份的创新，即政府不再是主导者，而是与其他主体平等的共治者，二是治理方式的创新，即政府主动负担起培育市场主体的责任，创造市场环境；效率也是相对于低效模式而言的，这也是实践层面这种模式能够存在的原因：通过市场主体的培育使得环卫服务提供的质量和水平升级，能够满足高要求的环卫需求，这种高水平的效率是效率模式的根本追求。
因此，“市场机制下政府创新的效率模式”是指，在市场机制作用下，政府通过创新治理主体思维和治理逻辑，以培育高质量的市场主体为目的，能够在多元视角下提供与高水平环卫需求相适应的环卫供给的供求平衡模式。这种模式出现于2015年前后，但目前还未大范围在我国得到广泛应用，其实践多见于我国较发达地区，尤其是政府角色转变较好、经济活力较强的地区。可以说，这种模式还处于探索过程中。
2.效率模式的内涵
在市场机制下政府创新的效率模式中，服务购买主体、购买服务承接主体仍合二为一地指向政府。但正如前一部分所指出的，这种合二为一，已不再是低效模式下的传统治理模式，而是以市场机制和市场主体为主要成分的创新模式。在这种模式下，多元化的主体被纳入政府的工作轨道，政府打破原有的治理思维和管理思路，将自身视作社会共治的一个主体、一个角色来参与环卫工作的社会治理。在这种模式下，权威不再来源于政府，而来自于由政府、公众和第三评估方所共同构成的审核、评估意见。如此一来，官僚式的行动逻辑和压力传导体制就无处容身，任何一个参与环卫服务提供和接受的主体都成为环卫服务评估的重要因素，似乎这种模式能够在我国目前的发展状况下长久持续下去。
然而，效率模式本身也有着其自身固有的环卫有效性缺陷：即使效率模式兼顾了多主体，照顾了多方面，并结束了原先的压力传导，但这种改变和革新是建立在市场主体和市场机制正在培育的基础上的。也就是说，这是我国经济发展平稳在环卫服务提供上的一种反映，这种反映的内在要求是：通过持续的政府、社会成本输入来培育独立的市场主体。这种共治，本身并不是自然形成的，而是一种政府自身做出的改变，从源头上而言，仍然是政府在推动这种模式的延续。
在政府推动的“后市场化”运动中，对于市场主体的培育和市场机制的吸取和借鉴，政府是投入了大量成本和精力的。以广州市为例，自2015年起，广州市“政府内部的市场化运作模式，”吸收了大量来自社会的民间资本，同时政府需要成立专门的机构，投入一定数目的预算对这种模式进行管理和维护。也就是说，这种效率模式的创新性，体现在与附庸模式和低效模式的运作方法比较中。但这种模式的最终导向，并不是一个具有持续性的发展模式，而是对于市场机制、市场主体和评估主体的培育，以期在这种培育完成后，再由有能力的市场来实际承接环卫服务工作，由社会公域中的第三方评估者和公众对这种服务进行核评（见图3）。
图3效率模式
因此，效率模式虽是目前我国环卫市场化的有效出路，但这种改变并不是一劳永逸的，相反，这种改变对于新的内在因素的要求是十分严格的，这种类似于返回“低效模式”的做法，实际上是为了环卫公共服务的真正有效供给而进行的“退一步，进两步”的策略。其本质，是为了在我国经济发展更上一个台阶后环卫服务的多元主体有效共治提供一个台阶和过渡阶段。
（四）多元主体下有效共治的市场模式
1.市场模式的概念
多元主体下有效共治的市场模式，同样也是三个观察路径：“多元主体”“有效共治”和“市场”。多元主体是效率模式的必然结果，这种多元主体是指，服务购买主体、购买服务承接主体、购买服务承担主体、服务使用主体和服务评估主体；有效共治则又是多元主体发挥作用的典型表现，是指在多元主体下共同进行的有效治理，其强调的是有效；市场则是有效共治的必然要求，在多主体的条件下，唯有市场可以为多主体提供有效而必要的平台，而这种效果的达成，有赖于市场机制的完善。
因此，“多元主体下有效共治的市场模式”是指，在服务购买、服务提供、服务承担、服务接受和服务评估五个主体共同平等治理下，在市场机制的基础上能够实现环卫服务供需的有效平衡模式。这种模式是我国环卫服务发展的未来，目前而言，这种模式还没有存在的土壤，但是可以看到的是，我国多地由不同基础向市场化的新型转型是有着市场模式的因素存在的。
2.市场模式的内涵
在效率模式对于市场主体、评估主体进行了有效培育后，一种摆脱了官僚行为逻辑和压力传导的市场模式则是环卫服务提供的彼岸。在这种模式下，作为服务购买主体的政府，作为购买服务承接主体的企业或有能力的社会组织，作为购买服务承担主体的高度信息化、机械化、智能化的环卫工人，作为服务使用主体的公众与共同组成服务评估主体的政府、公众和第三评估方能够以环卫服务的提供为基础形成共治，而这种共治是具有十足的环卫服务有效性的。
这种服务有效性的平衡在于市场模式的多元治理，因此，也就内含了三个方面：首先，政府的角色转变完成，服务型政府有效构建，科学治理行为和模式有效落实，这是在市场模式下多元治理的行政基础。如果失去这种基础，那么市场模式就会重归附庸模式。其次，市场主体——企业的规模化形成。环卫服务的提供企业能够在这种公共服务的提供中盈利，并在这种盈利下改善环卫服务的提供效率，即企业或相关社会组织有能力、有规模将实际的购买服务承担主体科学地、人性化地组织起来提供更高质量的环卫供给。市场的规模化是这种有效性平衡的现实性基础。最后，是社会公域或者说市民社会的形成。在这种社会公域中，政府、公众和评估主体对于环卫公共服务的评估有着最终的或者法理上的决定权。也就是说，参与环卫服务提供和接受的四个主体都能将自身的利益表达上升为群体性意见并得以反馈。这种公意式的评估核准主体的存在是保证市场模式的环卫有效性的最终保障（见图4）。
图4市场模式
（五）各模式的比较与分析
从目的来看，我国环卫服务提供的四个模式的指向是一致的：达成环卫服务的供需动态平衡。有趣的是，在目的相同的情况下，从宏观而言，我国环卫服务的提供模式是有着历史性重复的（详见表1）。
在低效模式下，政府作为环卫服务的责任提供者和实际提供者，兼领了购买主体和承接主体的身份，通常是市政局下属的环卫科在进行全部环卫服务的供给。而环卫工人则作为“准事业编”，得到了相对满意的薪资和相关福利保障。此外，政府还和公众一起进行着默契性的服务评估。因此，在“低效”的本质和仅有的三主体下，政府、公众和环卫工人很容易达成供需的结构性平衡。
进入附庸模式后，突然增加的市场主体使得环卫服务的供求平衡在实际运作中不那么容易保持：企业或社会组织代替了政府成为服务承接主体，此外，为了核评其服务提供质量，政府往往会引入第三评估方作为主要的服务评估主体。这样一来，天平的两端就出现了两对砝码：第一对是原本存在的公众需求和环卫服务供给；第二对是服务评估方和被评估方的核评统一。因此，从平衡的达成条件而言，附庸模式的平衡更难达成，也更易失衡。而失衡点，如前所述，在于环卫工人主体的压力累积。
在效率模式下，从主体来看，似乎又回到了低效模式的起点，政府重新成为购买服务的承接主体，而唯一的区别在于服务评估主体以第三评估方为主。因此，效率模式的有效性平衡点在于评估的现实贴切性，即这种评估能否有效地反映现实中环卫服务的供给质量。这种现实贴切性同效率模式的目标——培育、壮大市场主体是相辅相成的。
至于市场模式，从五个主体来看，与附庸模式别无二致，但其内核却又有云泥之别。在市场模式下，多主体的协同共治所要达成的平衡点是两两对应的，也就是说，这种平衡从条件上而言更难达成。但从单个主体来看，每一个主体都不再存在角色失范的情况，每一个主体能够契合自身的角色，完成其身份的规定性任务。这样来看，市场模式又在能力上相较于前三种模式更具有“动态平衡”的可能。
因此，纵观我国环卫实践的四个模式，可以发现，接续发展的模式都建立在前一个模式的失衡点上，而下一个模式却又是此模式的前身的创新性“复刻”。整体而言，我国的环卫发展呈现出一种“螺旋式”的阶梯上升状态，这样的上升能够使得制度因素在环卫实践过程中更多地发挥作用，从而建构一个具有“动态平衡”功能的多元共治的环卫制度体系。
三、讨论与建议
尽管从全国范围内来看，各地所处的环卫服务提供模式不尽相同，其未来选择也具有多样性，但是可以看出，我国目前的环卫服务提供现状是：以合同外包下政府主导的附庸模式为主，辅以欠发达地区的传统体制下政府负责的低效模式，加上较发达地区的市场机制下政府创新的效率模式，另外，多元主体下有效共治的市场模式雏形已经出现。对于我国而言，目前提高环卫服务质量的必由之路是培育市场主体、转变政府职能，经由市场机制下政府创新的效率模式走向多元主体下有效共治的市场模式。在此过程中，特别需要注意的是因地制宜地发展自身环卫模式，而这种因地制宜的实现则应从多主体的多方面因素入手。
（一）经济建设取得更大突破是环卫服务有效性构建的力量源泉
环卫问题终究仅仅是经济发展的附属问题。解决环卫问题，既不能像附庸模式一样，将环卫问题简单地交予其他主体自行治理，也不能将环卫问题视作根本目标。环境卫生的公共需求来自于经济发展，无论是社会公众对于这种需求的要求提高，还是实际的环卫工作数量随着城市化和工业化的步伐大大增加，这都是经济发展本身带来的子问题。此外，培育、壮大市场主体，本质上也离不开经济的持续健康发展。因此，解决环卫问题，要站在经济发展的长远角度进行统筹规划，坚定不移贯彻环卫新发展理念，坚决端正发展观念、转变发展方式，推动环卫质量和效益不断提升。
（二）深化职能改革、建设服务型政府是环卫服务有效性构建的行政基础
纵贯我国环卫市场化改革的历史进程，可以发现，我国的环卫市场化实际上是走了弯路的：由低效模式到附庸模式，再由附庸模式到效率模式，再由效率模式到市场模式。而这弯路，既是为了弥补我国环卫市场主体的规模缺失，也是我国行政体制和国家治理体系的变革所需要的。因此，转变政府职能，对于包括环卫服务在内的公共服务提供有着重要的基础性意义。唯有政府将自身视为服务购买主体，以这个身份，与相关主体一道，参与公共利益的协同治理，我国环卫市场化才能避免一味的市场化、社会化，才能真正从体制机制上激发活力和创造力。
（三）培育规模性的市场主体是环卫服务有效性构建的应有之义
目前，我国环卫市场化改革还面临着整体碎片化、低端化发展趋势严重的问题。规模性的环卫企业在我国8000家环卫企业中更是凤毛麟角，如此，低端化发展的环卫市场主体难以在技术、管理上对环卫行业有所创新和变革，甚至目前而言，机械化都难以推行。因此，保证市场主体在环卫服务提供中盈利，以给企业自身发展留有空间，才能在现实性上保证市场主体的有效成长。市场主体的有效成长，不应该依靠政府的财政补贴与合同补贴，更应该以市场机制给予的平台和机会来盈利。唯有如此，在市场模式下，才有真正可以依靠的规模性环卫企业来承接环卫服务的供给。
（四）以人为本、注重劳动者切身利益是环卫服务有效性构建的人文关怀
遍历世界任何一个国家和地区的任何模式下的环卫服务供给，其最终的购买服务承担主体都是环卫工人。可以说，环卫工人的生存状况、薪资酬劳、身心健康是该地区环卫服务有效性的晴雨表：环卫工人的生存状况差，工作时长长、工作薪酬低并且工作强度大，那么这种模式的有效性就低，维持其平衡的可持续性就不明显。因此，保证环卫供给质量和保证环卫工人生存质量是环卫公共服务提供的两条基本原则，不可因噎废食。而以人为本、培育现代环卫工作主体则是必由之路。
（五）具有社会参与度的服务使用主体是环卫服务有效性构建的现实土壤服务
使用主体——公众，是环卫公共服务的最终指向，环卫公共服务的存在，本质上是满足公众的环卫公共服务需求。因此，对于环卫服务的需求表达是环卫服务有效提供的原则性前提。没有准确的需求表达，就不会有相应的合适的公共服务。故而，唯有社会主体真正以服务使用主体的角色参与环卫服务提供、使用和评估的过程中来，环卫服务有效性才在社会意义上具有现实性。
（六）多元、独立、负责的服务评估主体是环卫服务有效性的有力保障
在市场模式中，由政府、公众和第三方评估企业或组织组成的服务评估主体是环卫服务自身调整的自动阀门。因此，培育有效的监督主体，明确、细化监督和评估的各项指标，在环卫工作流程化、制度化、体系化的同时，也将环卫工作审核、监督和评估本身进行有效的规定和制约，让环卫服务制度化。这也是市场模式下不给寻租者留下机会的有力保证。
原载于：湖南行政学院学报，2020年第2期，总第122期
