中国社会科学院大学管理学院院长、中国社会科学院大学国家治理现代化与社会组织研究中心名誉主任柴宝勇教授进行的《农村网格化管理政策执行研究—基于政策执行系统理论的实证分析》研究，研究成果于《中国行政管理》发表。
《中国行政管理》—CSSCI来源期刊、国家社科基金资助期刊、南大CSSCI重要来源期刊、北大中文核心期刊、中国科学院CSCD重要来源期刊、中国社科院CASS核心期刊、武大RCCSE管理学类A+期刊。
《中国行政管理》2020年第一期封面
作者简介：
柴宝勇：博士，教授，博士生导师，现任中国社会科学院大学管理学院执行院长兼《中国社会科学院研究生院学报》副主编，中国社会科学院大学国家治理现代化与社会组织研究中心名誉主任。
周君玉：英国爱丁堡大学社会与政治科学学院社会研究专业硕士
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［摘要］网格化管理模式是基层服务创新转型的表现，近年在政治实践中从城市社区扩展到乡镇农村。但现有研究多以城市社区为案例，少有针对其在农村地区执行情况的系统性梳理。因此，在范米特-范霍恩政策执行系统模型的视角下，运用田野调查方法，以S县为样本进行了实证探索，发现农村网格化管理政策执行过程存在着政策目标及标准不清、资源供给单一化和行政化倾向等问题，实际偏离了网格化管理本身所具备的精细化、多元参与、资源共享和无缝隙变革等特征，因而需要做出针对性调试才能取得理想成效。以试点为导向的基层政策执行若只照搬形式，很难产生持久的正向变迁，因地制宜才是长远之计。
［关键词］网格化管理；服务创新转型；政策执行；范米特-范霍恩模型
网格化管理模式是在十八届三中全会中首次提出的新型社区治理模式。《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。李克强总理也在2019年十三届人大二次会议上的《政府工作报告》中提出：“要加强和创新社会治理。推动社会治理重心向基层下移，构建城乡社区治理新格局。”借助网格化管理模式，我国多地社区在精细化、科学化管理上取得了显著成效，江苏舟山、北京东城、武汉江汉等都是较为典型的案例。但现有大多研究关注城市社区网格化管理的执行情况，对农村地区网格化管理政策的推行较少重视。
公共政策学界在20世纪70年代进入以“自下而上的研究路径”的政策执行研究热潮，开始关注“来自基层的政策执行”，其中多以特定问题进行互动的多元行动者为研究对象。范米特-范霍恩模型是这一阶段中行动理论学派的典型政策执行系统模型之一，对于分析政策的基层执行过程具有较强指导意义。鉴于此，本研究将以范霍恩-范米特模型作为理论基础，选取S县作为个案，分析网格化在农村地区的实际执行情况，为网格化在农村地区的推广进行剖析与反思。
一、文献回顾
（一）社区网格化管理的相关研究
“网格”作为一种重要的互联网信息技术出现于20世纪90年代中期，目的是实现互联网中信息资源孤岛间信息资源的有机整合，其本质是“资源共享和异地协同”。网格化管理的本质是达到社会资源的共享和多组织业务的协同，最终实现管理效率的提高。这一概念被运用到管理学中，形成了一个新的管理模式——网格化管理。网格化管理在国内外公私组织都有过实践运用，而其中社区网格化管理则是我国特有且取得显著成效的社会管理模式。
“精细化管理”是社区网格化管理的特征之一。社区网格化管理研究主要从治理理论视角出发，关注网格化管理模式的内生逻辑和典型特征，探讨的内容主要围绕“网格化究竟是管理手段还是治理手段”这个问题，而结论基本都落脚在要化“管理”为“治理”，主张放弃粗放式的管理思维，代之以精细化的管理模式。陈荣卓、肖丹丹认为社区网格化模式应该从网格化管理走向网络化治理，尤其要强调功能转化和服务优化。胡重明认为网格化社会治理体系建设要克服地方改革的现实张力，最终才能达到达成公共服务本位的目标。
“多元共治、资源共享”是社区网格化管理的特征之二。治理理论视角下的“网格化管理”研究中，尤其以多元共治理论为视角的研究居多。这类研究强调在网格化管理模式推行过程中，一元化管理会导致效率低下和资源浪费，必须调动政府、市场、社区、居民、社会组织等多个主体的参与，鼓励多种资源的参与。当然，多元共治不是要否认政府在社区进行网格化管理的过程中的主导地位，而是需要引入合作互动的方式，让每类主体承担不同的角色，并合理协调不同主体之间的关系。良好的社区网格化管理模式需要社区党组织承担领导核心的角色；需要居委会平衡好行政权和自治权，承担起自治主体的角色；需要来自市场的业主委员会的监督和物业公司的合作；需要公民的主动参与。
“无缝隙政府”是网格化管理的特征之三。网格化管理并不是要完全推翻现有的居民自治体制和组织，而是要对这一过程进行流程再造，打破组织之间、职能部门之间的壁垒。无缝隙政府理论也是我国网格化管理研究的重要理论视角之一。很多学者将网格化管理作为无缝隙政府理论的成功案例进行分析。例如：张润峰借助无缝隙治理的概念总结了上海“全岗通”模式的创新治理经验，从治理主体、治理能力、治理团队三个维度提出了四条无缝隙治理的路径——“党建引导+多元合理”、“技能+服务”、“单兵+团队”、“双向督导+绩效惩罚”为我国城市社区创新转型过程提供了一定参考。
网格化管理的相关研究还有一些其他的视角。很多网格化管理的研究也从政策过程的角度出发分析宏观上网格化管理政策从试点到地方的扩散过程与背后的动因，来理解地方政府创新行为与模仿过程。探讨网格化究竟是适合国情民意的创新扩散，还是说只是动员性的政策模仿。如于溯阳利用政策过程分析的经典手段——“阶段论”来分析克拉玛依市的网格化政策扩散过程，着重探索了网格化推广过程中各主体的行为、效果和来自各方面的评价，并为基层治理创新提出了建议。此外，为了分析网格化管理的实际成效，井西晓曾尝试利用回归分析的统计方法引入多个因素进行评估。
综上，社区网格化管理的研究多从治理理论、多元共治理论和无缝隙政府理论等视角出发，以网格化政策执行比较顺畅的一、二线城市的社区作为案例，侧重研究政策执行和扩散过程，对农村地区网格化管理政策执行情况以及效果缺乏实证研究。基于此，本论文将以S县作为案例，研究网格化管理政策在农村地区的实际执行情况，这是研究的关切点之一。
（二）范米特-范霍恩政策执行系统模型的相关研究
范米特-范霍恩政策执行系统模型最初是美国俄亥俄州立大学的学者Donald S . Van . Meter和Carl E. Van. Horn在两人合著的《政策执行过程：一个概念性框架》（The Policy implementation Process：A Conceptual Framework）中提出的。在此之前，公共政策的执行刚刚进入学者的讨论视野，比如Easton首次将政策（Policy）和政策绩效（Performance）这两个概念分开，尤其阐释了内外部环境对政策执行的影响。后来Sharkansky和Meter在此基础上提出了“政策传递模型（The Policy Delivery System）”，加入了“需求和资源”“转换过程”这两方面要素，并在政策过程中考虑“外部环境”和“绩效反馈”对于各个要素的影响。但是这一模型缺乏对政策决定到政策绩效之间各个微观环节的关注。为了更加细致的进行“自下而上”的路径研究，更加关注地方政策执行过程中的执行人员活动和问题，Meter和Horn开展了合作，在政策和绩效之间细分出六个环节，更强调政策执行过程中各个“小目标”的实现，细化了“从政策到绩效”的整个过程。可以看出，范米特-范霍恩政策执行模型关注的是基层政策执行的过程，并创新性地全面提出了这一过程中各个因素和因素之间的关系，是政策执行研究发展过程中的一次飞跃。
模型提出之后公共政策学界也对此做了两方面探究。理论层面，Meter和Horn是在“政策执行”相关文献综述的基础上以“假说”的形式提出政策执行系统模型（a model of the policy implementation process），只阐明了“要素和要素之间的关系是什么”这一问题，缺乏针对模型中要素关系的效度检验，即未能解释“为什么一些因素会直接影响部分因素，却只能和其他因素构建起间接联系”这一问题，因而也引起了一些质疑。实证层面，这一模型也为公共政策学相关的实证研究提供了有力的理论支撑。美国佛罗里达州立大学的Berry和Foster利用这一模型，从各个要素出发梳理了美国佛罗里达州政府在政府系统内部利用电脑技术执行“监察助手系统”创新管理政策的情况，并对政府内部的管理与执行提出了建议。在我国，也有学者借助范米特-范霍恩模型从要素的角度分析旅游产业发展和青少年体育教学等政策执行的案例并提出政策建议。综上所述，为了弥补相关研究在“要素之间的关系”这方面的空白，在对S县网格化管理政策执行过程进行实证分析的同时，创新性地通过三条逻辑线勾连起各个要素，探讨模型中要素之间的关系性，这是研究的关切点之二。
二、范米特-范霍恩模型:一个政策执行过程的分析框架
D . S . Van Meter和C.E.VanHorn在两人合著的《政策执行过程：一个概念性框架》中提出从“政策”到“绩效”的政策执行过程包含六大要素——“标准和目标”（Standards and Objectives）、“资源”（Resources）、“组织间的沟通与强化活动”（Interorganizational Communi-cation and Enforcement Activities）、“执行机构的特征”（Characteristics of the Implementing Agencies）、“经济，社会与政治环境”（Economic，Socialand Political Conditions）、“执行者的偏好”（The Disposition of Implementers），如图1所示。
图1政策执行过程模型
而在本文当中，为了全面考察农村网格化政策执行，本研究不以六大要素作为维度进行静态分析，而是将政策标准和目标、政策资源和执行机构的特性这三大因素作为三个逻辑分析的起点，再顺着模型提出的方向顺次进行讨论，以期还原农村网格化执行的动态过程。从模型上来看，与“政策”部分最直接相关的包括“标准和目标”、“资源”这两大要素。第一、二条逻辑线直接从政策部分的要素出发：首先，政策标准与目标的清晰程度会对组织间的沟通和强化活动产生直接影响，组织间的沟通与强制行动的执行又会直接影响到执行者的偏好，最终影响到政策执行绩效的好坏。其次，政策资源会直接影响到组织间沟通和强制行为、环境因素和政策执行者的偏好，并最终对政策执行绩效产生或直接或间接的影响。范米特-范霍恩模型是要研究从政策到政策执行绩效的整个过程，但是从模型中可以看出，政策执行机构的特性是唯一不受到“政策”部分直接影响的因素，并且和执行过程中其他因素有直接关联，所以作为第三条逻辑线的开端。第三条逻辑线探讨执行机构的特征和组织中沟通和强化活动的相互影响，以及两者对执行者的偏好产生的影响。如图2所示，接下来将从模型中“标准和目标”、“执行机构的特征”、“资源”三个开端展开讨论，顺着模型的3条逻辑关系，分析S县网格化管理的政策过程，以期对农村网格化执行情况进行系统观察与反思。
图2本文实证分析的三条逻辑方向
二、基于S县农村网格化管理政策执行的案例讨论
S县总面积5673平方公里，人口106万人，下划19个镇、1个开发区、1个景区，总共392个村委会，2014年在各个乡镇特别是农村地区推进了农村网格化管理、社会化服务，统一部署网格化综合服务模式。网格化工作正式启动后，当年S县被划分成2650个网格，配备网格信息员2456名，基本是在村民小组的基础上进行划分。每一个网格配一名网格长，将近1-2名村务协管员，主要工作是负责该网格内村级事务管理、居民信息采集、生活服务、邻里纠纷调节、倾听社情民意和政策导向宣传。
（一）从“模糊的政策标准和目标”到“绩效”的政策执行过程
S县农村网格化管理政策的标准和目标模糊，导致政策执行过程沟通与合作不畅，最终背离了网格化管理的精细化特征，影响到网格化管理在农村地区的绩效。
政策的标准和目标是政策本身价值诉求的反映。农村网格化管理政策标准对于基层政策执行者来说不明晰，原因主要有两方面：一是出于有限理性原则，S县一开始是无法一下子定下最好的绩效评估方式，需要在实际执行过程中不断变化、完善；二是镇与镇、村与村之间对于网格化政策目标的达成程度的定义，或者说政策绩效的定义也不统一。“每个村会有点不太一样，比如说评分的比重，有的卫生高，有的服务评分占比高，再一个单项也不一样，像是治安，有的村还会看案发数量和结案率，有的呢就只看结案率，你要硬说村与村之间比一下网格化搞得怎么样呢，其实吧也不好说”（W-07）。而在政策目标这一方面，在访谈者有过这样的陈述，“当时会上主要是强调一条龙服务、便民服务这些个事儿”（W-04）、“这个的话我们培训的时候开头会先讲的，我理解的话一个是信息上传、还有一个就是网格化本来就是市里搞社会治安综合服务体系的一部分，主要还是针对县里的治安问题”（W-01）。从受访者的访谈内容可以看出，所有受访者对网格化政策的目标均含有“管理”或“服务”两方面的理解，而且这两个概念相当泛化。除此之外，通过查阅S县有关网格化的文件，也发现对于这一政策目标的描述有些含混。2014年S县农村网格化工作推进会是以服务为主旨来说明网格化政策，强调网格化工作在于“实现‘一站式’接待、‘一条龙’服务、群众办事不出村的工作目标”，即强调“服务”。后来S县政府在进行工作部署时却是将网格化作为社会治安综合体系的一部分进行考量，更强调网格化在治安方面的辅助作用，即强调“管理”。
这样含混的标准和目标直接给组织间的沟通和强化活动带来了障碍。首先，在沟通方面，为了有效执行网格化政策，执行机构和人员要相互沟通去确定政策执行的具体目标、标准、技术和程序。“服务和管理”是网格化政策的大目标方向。在具体执行这个大目标下面的一个个小目标的时候也需要组织之间、部门之间乃至执行人员之间的磨合，但这个过程常常会产生冲突。政策目标多元化导致执行人员的工作力度过大，执行过程中网格化工作要求发生变化也使他们难以抓住重点。其次，政策标准的模糊性也给组织间、人员间的强化活动带来了问题。虽说网格化是为了完善对农村居民的管理和服务，但这也是一个非常宏观的概念，再把这个目标具体化之后去考核完成度时，网格与网格之间也没有达成一致。同时，规范、激励和惩罚机制所依靠的这些政绩考核评估往往也过于主观，对政策目标仅仅做到了形式上的量化，“上面会来人，然后就是根据他们手头的评分表打分”（W-06），严谨性差。
上述“沟通的不顺畅”以及“强制活动的不一致”直接导致了执行人员对于政策的不理解甚至产生了消极认识，“只是我个人想法哈，我也找不到（不知道）有了村民小组为什么还要去再划分什么网格搞村务协管员，都不是跟村民服务嘛，解决问题嘛，感觉上面说要配合市里面搞什么立体化治安体系就风风火火弄起来了”（W-07）。“协管员来的少，村民小组我倒是都认识，还帮了我们不少忙”（J-03）这种偏好也使得政策实际的执行力度不强，受访居民很少能说出网格长或者协管员的名字，除非是曾经主动找协管员帮忙。“他们来一般就是问些问题，记些东西，站一会儿就走了”（J-02）。网格化实际执行人员作为网格化政策的末梢，跟村民的直接接触少，实际上服务效率低下，管理方式粗放。
（二）从“来源单一的政策资源”到“绩效”的政策执行过程
农村网格化管理政策的人财物等政策资源还是来源于政府，没有形成资源共享的便利，反而加重了基层人员的负担，最终背离了网格化管理“多元参与、资源共享”的特征，影响到网格化管理在农村地区的绩效。在物资方面，“我们的电脑还有其他的一些设备大部分都是2014年团市委‘三万’工作队下发的一些资源”（W-09）这些技术、物资上的帮助鼓励了网格化政策的执行，但也只是杯水车薪。政策资源方面缺乏社会资本和市场的参与。城市社区网格化管理的建设成果是基于居民用户行为特征、云数据挖掘、地理计算和移动通信等精细化技术的“智慧城市信息平台”，但这类高端信息平台的建设目前在基础设施薄弱、通信较为落后的农村地区也不太现实。在人力方面，与城市社区网格化的“多元主体参与”不同的是，网格化执行队伍的构成基本是村民小组和村委会成员，参与主体单一，缺乏来自社会组织的专业社工人员、来自市场的专业服务人员和作为服务对象的村民等，“真的是忙不过来。前几天还在更新养老服务中心的养老档案，又在抓紧这边‘平安乡镇’的评比”（W-01）“还是协管员太少了，好多还是村民小组那边划过来的”（W-11）。网格化本是为了分担基层“上面千条线，下面一根针”的压力，但是S县在村民小组的基础上再去划分网格的这种配置人力资源的方式往往只是加重了基层行政人员的负担，即使村务协管员想完成更多的任务也是力不从心。
至于模型中“政策资源”对“社会、经济、政治环境”的影响，在S县网格化政策实际执行过程中这一点其实体现的并不明显。政策资源是系统本身实现目标的条件，而模型中的“经济，社会和政治环境”是指外在的政治环境、经济环境、文化环境、社会条件等等。
在访谈中也没有受访者将这两者关联起来谈，两者也很难建立起一个有说服力的逻辑关系。但是从环境因素出发，鼓励行政创新和改革的大环境确实为执行者的偏好产生了影响，“现在都是鼓励搞创新搞改革嘛，有些网格化试点搞得好我们也要借鉴，也是我们推行农村网格化管理的一个大背景”（W-01）上级宣传“创新转型”的大环境使得基层实际执行者更容易地接受了网格化管理政策的思路。
（三）从“行政化的执行机构”到“绩效”的政策执行过程
受到模糊的政策标准与目标以及单一化的政策资源的影响，农村网格化管理队伍的行政化倾向较重，没有能打破不同组织、职能部门之间的壁垒，反而造成了人员交叉、责任不清的现象，偏离了网格化管理的“无缝隙政府”理念，最终影响到了农村网格化管理的绩效。
单从范米特-范霍恩政策执行系统模型本身来看，“执行机构的特征”这个要素没有跟政策决定部分的两个要素（政策标准与目标、政策资源）产生直接联系，但是这和S县网格化政策的实际执行情况并不相符。从政策标准和目标上看，网格员进行各种执行活动的标准依赖于主观性强的各类考核，“还是很看重网格绩效考核结果的”（W-07）“网格评分搞得好我们村年底总结的时候成绩也能漂亮一点”（W-12）上级的意见和建议总是处在执行人员的价值链前段，毕竟执行网格化的资源包括物资、经费都主要还是来自于政府部门的帮助。
除此之外，在本案例中，执行机构的特性这一要素也和政策资源建立了联系。S县网格划分和人员配置都是基于原有的基层行政资源——村民委员会和村民小组来进行设置的，人员交叉的现象严重。尽管每年A市都会招聘50名编制内的网格员，但是再分配到S县就更少了，而且相对于2014年成立时S县内2000多名兼职性质的网格化执行人员的基数比重小很多。编制少且专职化程度低，这也是S县网格化机构设置的特性之一。“好多都是挂职，每年招进来真的少之又少”（W-11）总的来说，囿于政策目标和标准的模糊性和政策资源来源的单一性，S县网格化执行机构的管理理念还是没有打破传统的官本位思想，网格化管理由行政部门一手承包，机构运行中的决策、监督、执行等活动缺少来自居民、企业、第三部门等的多元参与，更不必说角色的合理分工。以绩效考核为例，网格化管理队伍只注重自上而下的监督，往往忽视了来自横向的其他主体的广泛参与，如居民、第三部门等等。据S县村民关于网格化管理的陈述可以看出这一点，“我们都没参与过什么考核呢”（J-03）。
网格化队伍人员交叉的现象也影响到了沟通和强化行动。首先，管理责任不清，机构重叠，从而导致村民小组、村委会和新兴的网格化队伍各自为阵，沟通不畅，出现信息壁垒、交叉管理的问题。“之前我们家老人的信息给村委会报过一遍了，村务协管（员）的人又过来了一趟，问了好多问题”（J-01）。网格化管理队伍和村委会之间沟通不足，导致信息壁垒的产生，不仅给服务对象造成了不便，也加重了基层人员的工作负担。其次，网格化队伍多是兼职，虽然这样的确让更了解当地情况的有经验的执行人员参与网格化综合服务和管理，但是执行人员的身份认知和对网格化政策的理解往往会被弱化，他们不能很好地分清楚是在以网格化队伍的名义或是以其他名义为村民提供服务。“我本来也是村委会的，有时候给居民办个事我基本都是以村委会的名义”（W-10）
四、研究结论与反思:农村网格化管理政策执行的未来展望
在政策层面，网格化管理政策在S县的推广确实可行也取得了一定的成效，但是通过对S县农村网格化管理政策的讨论，可以发现农村网格化管理政策的执行过程仍存在瓶颈，因此也需要在政策目标和标准、政策资源和执行机构等方面作出相应的调整，实现农村网格化管理中的精细化管理、多元主体参与、多种资源调动和无缝隙变革。
首先，农村网格化管理政策目标和标准的模糊性实际偏离了网格化管理的精细化特征。含混的政策标准和目标使得网格员无法准确理解“网格化”的目的，角色认知不清，并且依赖于上级主观评价的考核很容易打击实际执行人员的积极性和能动性。从目的上看，推行创新性政策的本身不是目的，需要警惕实质效果不佳的政策创新，避免政策资源的浪费；此外，由于城乡差异，农村网格化管理政策的执行也会呈现出和城市社区不同的重点。例如，由于农村在经济发展、法制观念和权力结构方面相对落后于城市，治安管理相对困难，所以农村地区目前确实需要侧重“网格”在治安方面的作用，但是也不能忽视“网格”本身的“服务”功能。从标准上看，网格化管理是一件长期且复杂的工程，其绩效不仅仅体现在结案率、案发率或是环卫分数这些客观数字上，也不仅仅体现在上级的主观考核评分上。网格化政策执行绩效的考核更需要引入“多主体参与、多标准参评”的机制。全面系统的考核机制需要上级的认可，需要服务对象的参与，也需要实际政策执行人员的承认。这样才能起到激励网格员、反映多元主体的意见、促进网格信息的传递与沟通的作用。
其次，农村网格化管理政策未能发挥网格化管理本身所具备的“多元参与、资源共享”的特征。来源单一的政策资源限制了网格化工作的展开，农村网格化政策的人力是由基层政府选调，物力也由其支援，造成了“网格化管理政策实际执行动力不足”和“基层财政压力加重”的双重困境。对此，农村网格化管理可以借鉴城市网格化治理的解决方案，利用政府购买，引入社会组织的专业服务分担一部分压力，与此同时学习社会组织的专业技术，提高网格化管理政策资源的利用率。另外，尽管案例中，模型里“政策资源”与“经济、政治和社会环境”的关系体现的并不明显，但是环境因素和执行者偏好之间的相关关系也需要重视，鼓励创新的政策环境确实为农村网格化管理政策的执行提供了便利。在“创新转型”的改革大环境当中，实际执行此类创新性政策的网格员往往更能理解政策的重要性和必要性，提高执行的主动性。
此外，行政化倾向和官本位的执行机构特性实际上降低了村居管理的效率，偏离了“网格化”的本质，未能实现基层服务创新的无缝隙变革。由于S县网格员的选任和考核方式，执行人员总是把上级意见放在价值链前段，而作为服务对象的村民的意见总是受到忽视。在队伍构成上，在选任农村网格员时尝试引入政府购买、社会组织合作或是志愿者服务的形式，可以弱化行政倾向。政策执行过程中需要尽量减少村民小组、村委会等村民自治组织和基层政府人员在网格队伍中的比重，推动网格员专职化，从而减轻行政负担，同时也避免身份认知不清的行为。同时，政策执行过程中也需要鼓励村民的参与，加大网格化管理的宣传力度。村民在认识理解网格化管理政策的基础上才能更好地利用这一政策享受服务。
而在理论层面，从研究中可以发现，范米特-范霍恩政策执行系统模型确实在分析我国基层政策执行过程有着一定的理论指导意义，但是本案例的实证研究中也发现，模型本身也存在着需要修正的部分，例如政策资源和政策环境之间的关系、政策目标和执行机构之间的关系等。所以，之后的研究在利用国外的理论结合我国实际分析时需要更多对模型进行调试的创新性思考，这样能更加因地制宜地开展调查与分析。同时，在使用模型对实际政策执行过程进行探索的时候，不能只孤立各个要素，更要关注要素与要素之间的互动。较为不足的是，本研究只是根据定性研究提出了可能的偏差，这些结论的确认和对理论模型的修正需要更多的理论梳理和定量检验，这些努力将有利于政策执行系统过程理论的发展和进步，也能为国内外基层政策执行过程的考察提供更有力的理论指导。
基层政策执行研究的大前提始终是“试点成功的政策在推广过程中会提升地方政府治理绩效”，研究对象常常是以一种“正向”的趋势发展。但是此次对于S县农村网格化政策执行过程的考察也发现这一前提其实并不绝对成立。创新政策学习和基层执行之间往往会有诸多因素产生干扰。尤其是在我国政体下，决策、监督的权力与资源动员的能力主要集中于上级部门。由施加强制命令的上级部门所主导的政策创新学习容易演化为地方政府追求政绩的一种华而不实的行动，无法真正提升基层服务和管理的质量。城市社区中取得成功的网格化政策进入农村也不是一蹴而就，而是一件兼具长期性、复杂性、综合性的系统工程。政策执行也需要和本地实际相结合，避免只响应“网格化”建设号召，走入乡村综合服务建设盲目化和无序化的陷阱。而从农村网格化管理政策的具体执行来看，S县近年来的网格化建设逐步成熟，“网格化”应用于农村基层行政管理实际也取得了一定成效，但是不能否认在执行过程中还存在一些脱离实际的问题。在城市能够适用的网格化管理模式究竟要做出怎样有针对性的改变，才能在农村地区发挥同样的功效，也是社区治理创新模式相关研究未来的重要课题。
原载于：中国行政管理，2020年第1期，总第415期
